1. 서 론 노동개혁 쟁점과제들은 실로 다양하다. 역대 정부들이 방점을 찍고 추진해온 쟁점과제들도 있고 정책과제로 잘 포섭되지 않지만 현실에서 노사나 국민들이 매우 힘들어 하는 노동관련 이슈들도 많다. 많은 다양한 쟁점과제들을 열거하는 방식으로 간략하게 검토하기보다는 본 연구에서는 역대 정부나 현 정부에서 가장 공통적으로 다루었던 정책적 과제들을 중심으로 심층적으로 검토하는 방식을 채택했다. 노동시간 단축, 근로자 파견제도, 근로자 대표제도, 근로자성을 넘어선 취업자 노동, 특수형태 및 플랫폼 노동을 선택해서 관련 분야의 전문성이 높은 연구자들이 나름 진단과 처방을 제시했다. 선정된 쟁점과제들은 다양하지만 공통적인 속성을 가지고 있다. 바로 유연성과 안정성이 교차되는 과제들이다. 노동시장의 유연성을 제고하지만 근로자들을 보호하는 방안을 동시에 고려해야 한다는 점이다. 물론 연구자들 간에 유연성과 안정성을 조합하는 방식에 관해서 통일된 정책지향성을 추구하기는 어렵고 다양한 의견을 반영하되 전문적인 근거와 논리를 바탕으로 기술한다는 공통적 기준을 마련하고 연구를 추진했다. 아울러 주요 쟁점과제들 연구 외에 노동개혁을 효과적으로 또는 실효성 있게 추진할 수 있는 방안이 무엇인지를 이어서 모색해보았다. 노동개혁 과제들을 해결하기 위해선 결국 서로 다른 이해관계와 의견을 모아서 부분적으로는 이해의 폭을 넓히고 부분적으로는 양보하면서 문제들을 해결해 나가야 한다. 그런 차원에서 사회적 대화를 통한 노동개혁의 추진이 매우 중요하다는 것이 본 연구의 기본 입장이다. 사회적 대화란 결국 노사정과 그리고 노사정 범주 안에 포섭되지 않는 다른 국민들의 입장까지 균형감 있게 반영하고 대표하고 절충하는 과정이라 할 수 있다. 2. 노동시간의 단축과 유연성 제고를 위한 제도개선 한국의 노동시간은 그동안 빠르게 감소해 왔고 특히 2010년대 이후 매우 빠르게 감소하여 왔다. 2022년 현재 한국기업들은 더 이상 장시간 노동체제에 의존하고 있지는 않다. 그러나 국제적으로 보아 연간 노동시간이 여전히 다른 나라에 비해 길며 장시간 노동이 우리 사회와 산업에 산재해 있다. 장시간 노동, 초과근로의 적절한 관리를 통한 장시간 노동이 남아 있는 영역에서 단축하는 기조를 정착시켜야 한다. 지난 2010년대 이래 2022년까지 한국 노동시장에서 시간제 근로의 비중이 증가하면서 과거에는 전일제 고용 중심이었던 한국의 고용모델이 전일제의 비중이 상당히 약화되면서 변화하였다. 시간제 고용을 중심으로 비정규직이 늘어나고 그리고 영세사업체와 소사업체를 중심으로 시간제 고용이 크게 늘면서 비정규직의 시간제화가 진행되어 왔다. 시간제가 비정규직 중 시간당 임금수준, 사회보험 가입, 소득액 등에서 가장 취약한 노동자층(precariat)화되고 있다. 향후에도 고령자 고용의 증가, 여성인력의 추가적인 노동시장 진입과 서비스업의 확대, 플랫폼노동의 확대 등으로 자칫 질이 좋지 않은 시간제 고용은 자연스럽게 더 늘 수 있다. 따라서 시간제 고용의 보호를 강화하여 취약노동자(pracariat)화하는 것을 억제하며, 아울러 일생활균형을 위해 전일제에서 시간제로 전환하는 ‘질이 좋은 전환형 시간제’를 장려하는 정책을 펴야 할 것이다. <노동시간의 유연화> 한국 노동시장에서 노동시간의 유연성이 매우 낮은 영역과 유연성이 과도하여 이를 억제하거나 적절하게 낮출 필요가 있는 두 가지 영역이 있다. 노동시간 유연성이 부족하여 강화해야 할 제도적 영역으로는 유연근로제와 탄력적 근로시간제도이다. 유연근로제는 현장에서 잠재적 수요가 충족되지 않아서 앞으로 각 세부제도들이 좀 더 높게 활용될 수 있도록 해야 한다. 뿐만 아니라 탄력근로제도는 현재 특별연장근로제에 의존하거나 주 52시간 상한제를 개정하자는 요구의 상당부분, 즉 기업들의 일시적 수요 변동에 따른 노동시간의 일시적 연장 필요를 흡수할 수 있다. 다만 탄력근로제의 실제 활용을 위한 요건과 절차를 간소화하여 기업들이 필요할 때 비교적 손쉽게 쓸 수 있도록 할 필요가 있다. 특별연장근로제는 중소기업의 인력부족 사태를 기존 인력의 주 52시간을 초과하는 과도한 연장근로에 의존하여 해결하려는 것을 억제할 필요가 있다. 특별연장근로제는 주 52시간 상한제로 가는 과도기적인 조치로 남용되어서는 안되며, 지속적으로 몇 년씩 이용하는 것을 억제할 필요가 있다. 현재 남용되고 있고 법적인 사각지대에 놓여 있는 포괄임금제는 재량근로제를 통해서 제도화할 수 있는 영역과 투명하게 관리하되 기존 연장근로제도를 적용해야 할 부분과 새로운 제도를 도입해서 해결하는 방안 등이 있다. 현재 시간제 고용도 주 15시간 미만의 단시간 근로 및 임시일용직에서 과도하게 사용되는 면이 있기 때문에 시간제 고용의 보호(주 근로시간에 비례한 주휴수당, 각종 복지혜택의 시간비례제 부여, 사회보험 가입, 고용안전성 제고) 등을 통해서 취약근로자층(precariat)화하는 것을 막아야 할 것이다. 비사회적 시간대(일하기 싫은 시간대 – 주말근무, 야간근무)에 일하는 근로자들에게도 특히 야간(심야)노동을 포함하여 교대제 개편 등을 통해 최소화하려는 노력, 건강확보 조치, 건강검진, 그리고 추가적인 휴가 등을 부여하는 방안 등을 마련해야 할 것이다. 노동시간과 개인생활의 정합성이나 만족도의 측면에서는 비교적 만족도가 높으나 일생활균형을 맞추기 위해 일생활균형의 잠재적 수요가 충족되지 못하고 있다. 육아휴직과 육아기 근로시간 단축도 실제 활용 정도의 측면에서 매우 부족했으며 특히 육아기 근로시간 단축제도의 활용률은 아주 낮았다. 그리고 이들 제도의 대상자와 활용도의 측면에서 대기업과 소기업 간의 격차, 부모 간의 격차가 매우 컸다. 생애주기별 노동시간에서도 육아돌봄, 노인돌봄, 학습 필요 등 생애주기 동안 특정한 시기에 근로시간을 줄여서 근무할 수 있는 유연성과 정책은 제대로 작동하지 않고 있었다. <노동시간과 일생활균형> 일생활균형을 위해 유연근무제를 활용하고자 해도 현재 기업들이 그런 제도가 없어서 활용하지 못하는 비율이 매우 높다. 유연근무제를 일생활균형을 위해 활용할 수 있도록 기업들이 다양한 유연근무제를 도입하도록 장려하고, 유연근무제 시행에 따른 기업들의 근로시간 관리능력을 높여야 할 것이다. 육아휴직제도가 중ㆍ대기업을 중심으로 비교적 많이 확산되어 왔으나 여전히 영세ㆍ소기업에는 미치지 못하고 있다. 또한 여성고용률, 임신, 출산기간 동안 이직, 여성 고용의 소기업, 비정규직의 높은 비율 등 때문에 출생아를 낳은 엄마 중에서 육아휴직 대상자의 비율이 낮다. 뿐만 아니라 육아휴직 대상자가 출생아 엄마보다 많은 출생아 아빠들의 육아휴직 이용률도 매우 낮은 수준이다. 육아기 근로시간 단축제도는 육아휴직제도보다도 그 활용도가 훨씬 낮다. 육아휴직과 육아기 근로시간 단축제의 활용도를 높이기 위해서는 우리 직장에 여전히 강고하게 남아 있는 가부장적 문화와 사고 개혁을 위해 정부와 기업 그리고 노조의 공동 노력이 필요하다. 또한, 영세기업이나 소기업에서도 이를 활용할 수 있도록 강한 인센티브 제도, 그리고 작은 기업들, 비임금근로자들도 이들 제도를 활용할 수 있도록 저출산대책의 일부로 조세를 이용한 보다 체계적이고 보편적인 제도 마련과 지원이 필요하다. 노동시간의 유연화와 노동시간과 일생활균형이라는 측면을 종합적으로 보면, 우리 노동시간 제도는 기업 중심으로 유연성이 발전되어 있으며, 노동자 중심의 유연성은 비교적 유연성의 수준이 낮다. 포괄임금제, 특별연장근로제, 시간제 근로, 비사회적 시간대 근무 등은 기업에 높은 유연성을 보장하며, 때로는 과도하여 적절하게 규율할 필요가 있다. 기업의 입장에서도 탄력근로제를 통한 노동시간 유연성을 더 높일 필요가 있다. 생애주기별 노동시간의 조절은 좀 더 세부적인 제도적 설계와 운영이 필요하다. 노동자들이 필요로 하는 노동시간 유연성과 일생활균형을 보장하기 위해서는 시간대별 업무량의 변화와 인력의 공급을 시간대별로 정교하게 매칭하고 빈틈없이 관리할 수 있는 노동시간 관리 능력과 경험이 필요하다. 연차휴가의 부여와 사용은 여전히 법에서 규정된 연차휴가를 아예 부여하지 않거나 적게만 부여하는 영세기업, 소기업들이 적지 않다. 1차적으로 연차휴가를 「근로기준법」에 보장된 대로 보장하도록 해야 한다. 뿐만 아니라 기업들이 부여한 연차휴가를 사용하지 못하는 이유를 해결하기 위해 부족한 인력충원, 연차수당으로 갈음하는 연차휴가제도를 없애기 위한 연차휴가 독려, 눈치보지 않고 연차휴가 가기, 그리고 여름휴가, 여행 등 연차휴가의 사용계획 수립 장려 등을 통해서 연차휴가가 휴가와 재충전, 일생활균형 등을 위해 활용될 수 있도록 해야 한다. 5인 미만 사업체는 근로시간 관련 법률의 적용에서 여러 조항에서 제외되어 있다. 법정근로시간과 초과근로에 대한 가산임금, 공휴일 보장에서도 제외되어 있다. 5인 미만 사업체 종사자들은 유연근무제, 육아휴직, 연차휴가 등 근로자들이 누려야 할 많은 혜택에서 제되외어 있거나 아니면 매우 낮은 비율로만 적용받고 있다. 5인 미만 사업체에 대해 「근로기준법」상 근로시간 관련 규정을 단계적으로 적용하되 초과근로 가산임금과 공휴일 보장도 결국은 적용될 수 있도록 해야 한다. 마지막으로 노동시간이 단축되고 유연성을 높이는 대신 근로시간에 대한 투명하고 체계적인 관리를 통해서 일하는 동안 생산성과 효율성을 높이면서 지속가능한 노동시간 제도를 만들기 위해서는 근로시간에 대한 관리능력과 경험을 높여야 한다. 근로시간의 정의와 측정 및 기록을 제대로 해야 한다. 3. 근로자파견제도의 정책과제 우리 사회에서 근로자파견이 논의된 것은 1990대 초반에 시작되었으나 파견근로가 법제도로 도입된 것은 1998년의 일이다. IMF 외환위기 당시 이를 극복하기 위한 차원에서 합의된 ‘경제위기 극복을 위한 사회협약’에 의해 1998년 2월 20일 「파견근로자보호등에 관한 법률」(법률 제5512호, 이하 ‘파견법’이라 함)이 제정되었다. 파견법은 제정된 지 25년이 되는 지금도 파견제도에 대한 노사의 견해차는 크다. 경영계는 기업의 인력 활용 유연성 측면에서 파견대상 업무를 확대하고 파견 기간을 연장하거나 폐지할 것을 주장한다. 이에 반해 노동계는 파견법의 폐지 등 간접고용의 금지를 주장한다. 제정 당시부터 파견법은 인력수급의 원활성과 파견근로자의 고용안정 및 복지 증진을 목적으로 하고 있다. 그러나 이와 같은 목표가 달성되었는지는 극히 의문이다. 기업의 인력 활용의 유연성 차원에서 파견근로의 기능은 거의 없다시피 하고, 파견근로자의 고용안정 및 처우개선은 이뤄지고 있지 못하다. 파견제도 개선에 대한 논의가 지체되는 동안 우리 사회에서 파견제도는 노사 모두로부터 ‘이단아’ 취급을 받고 있다. 이에 이 글에서는 파견법의 본래 취지를 구현할 수 있는 근로자파견제도의 정책과제를 검토하였다. 현행 파견법의 파견대상 업무에 대한 입법방식의 전환이 필요하다. 즉, 일시ㆍ간헐적 사유을 이유로 한 파견대상 업무를 삭제하는 한편, 파견근로자의 보호 필요성, 정규직 고용의 대체 등 파견근로의 남용 방지 필요성이 명백한 경우는 파견을 제한하되 그 이외의 업무에 대하여 파견대상 업무에 포함시킬 필요가 있다. 한편, 파견대상 업무를 재검토하는 경우 파견근로자 사용과 관련한 근로자대표 권한의 조정이 필요하다. 현행 파견법은 ‘네거티브 리스트(negative list)’ 방식에 의한 근로자파견의 경우에만 근로자대표와의 협의를 규정하고 ‘포지티브 리스트(positive list)’ 방식에 의한 근로자파견에 대하여는 근로자대표와의 협의를 규정하고 있지 않다. 일시ㆍ간헐적 사유를 이유로 한 근로자파견을 삭제하고 파견 사유를 통일하는 경우 근로자파견으로 인한 사용사업 내 근로자에 대한 영향 및 파견근로자 보호의 관점에서 근로자대표에 대한 정보제공 및 협의 제도는 유지될 필요가 있다. 근로자파견은 기업의 일시적인 인력 활용 수요가 있는 경우 파견근로를 활용하여 인력을 수급할 수 있도록 하되 일시적 인력 활용에 머물러야 한다. 이러한 점에서 파견대상 업무를 ‘네거티브 리스트’ 방식으로 전환하는 경우에도 현행 파견법상의 파견상한기간 최대 2년은 유지되어야 할 것으로 판단된다. 이는 기간제 근로의 최대 기간을 2년으로 규정하고 있는 것과도 궤를 같이하는 것이다. 파견대상 업무의 개선을 통해 인력 활용의 유연성을 제고하는 한편, 파견근로자의 근로조건 개선을 통한 파견근로 일자리의 실질적인 질적 개선을 도모할 필요성이 존재한다. 우선, 차별을 예방하고 차별이 발생한 경우에 이에 효과적으로 대처할 수 있는 제도적 개선이 필요하다. 차별시정제도의 실효성을 높이기 위해 임금 등 근로조건 차별을 당한 파견근로자에게 사용사업 내 동종ㆍ유사 근로자의 임금 정보에 대한 청구권을 부여하는 방안을 검토할 필요가 있다. 다음으로, 파견근로자에 대한 ‘불안정고용 수당’ 도입 등 고용과 사용의 분리로 인한 파견근로자의 불안정성을 보완해 줄 수 있는 제도적 방안을 모색할 필요가 있다. 마지막으로, 사용사업 내 근로자대표나 노사협의회와의 관계에서 파견근로자를 사용사업 내 근로자로 인정하고, 파견근로자가 고충처리 등을 제기할 수 있도록 함으로써 파견근로자의 지위를 개선할 필요가 있다. 4. 근로자대표제도 개선에 관한 정책과제 노사관계는 단순한 근로계약관계들의 ‘집적’이라고 할 수 없다. 개개의 근로계약관계가 집적되면서, 다수인이 형성한 기업공동체에 ‘편입’(사실)되는 것이 필요하다. 근로관계는 근로계약의 형성 외에도 근로자가 사용자의 영업공동체에 편입됨으로써 근로관계가 성립하게 된다. 이렇듯 근로관계는 1) 의사표시적 요소와 2) 사실상의 편입행위가 함께 충족되어야 성립한다. 이때 근로관계 당사자 체계의 이중구조성(Dualism)에 주목할 필요가 있다. 근로계약관계는 개별 계약관계 형성에 그치지 않고 하나의 조직체, 그러니까 ‘사업체’를 형성하게 된다. 기업이라는 하나의 ‘사업체’는 사용자와 다수의 근로자로 구성되는 조직체이다. 하나의 조직체로서 사업체 안에서는 개별 근로자에게 그 사업체의 구성원으로서의 지위가 부여된다. 하나의 사업체 내에서의 규율체계는 민주주의 원리가 작동해야 한다. 그 규율의 구축과 적용에 관하여 근로자 전체의 대표로서 역할을 수행해야 하는 자가 필요하다. 종래 근로자대표제도는 노동조합으로 갈음하는 경향이 없지 않았다. 우리나라는 법상 조합원의 단결체인 노동조합이 전체 근로자의 대표로서 지위를 병행하도록 하기도 함으로써 양자의 개념적 또는 기능적 혼동을 유발하기도 한다. 또한 노사협의 법제도에 토대를 두고 선출방식과 임기 등이 법정화된 근로자위원제도와 달리 개별 법령상 근로자대표제도는 아예 선출방식이나 임기 등에 대해 아무런 규정이 없는 상태로 방치되어 있는 등의 문제가 상존하고 있다. 이에 대한 입법적 불비를 해소할 필요가 있다. 우선 근로자대표 지위 부여에 관하여, ① 과반수 노조가 있는 경우에는 원칙적으로 과반수 노조가 있는 경우 ’과반수 노조‘에게 근로자대표 지위를 부여하도록 한다. ② 과반수 노조가 없는 경우에는 ’노사협의회 근로자위원‘에게 지위를 부여하도록 할 필요가 있다. 나아가 과반수 노조나 노사협의회가 없는 경우에는 전체 근로자 과반수가 참여하는 직접ㆍ비밀ㆍ무기명 투표로 근로자대표를 직접 선출하는 것이 중요하다. 민주적 정당성을 담보하기 위함이다. 이를 위해 근로자대표 선출 시 사용자의 개입 및 방해를 금지하도록 명시하는 것이 바람직하다. 근로자대표의 임기는 상한을 규정하되 사업장 특성에 따라 자율적으로 정하도록 할 필요가 있다. 무엇보다 중요한 것은 다양한 근로자 집단의 의견 수렴 및 반영하는 일이다. 이를 위해 근로자대표의 부분 근로자 의사반영의무를 인정할 필요가 있다. 다만 만약 부분 근로자와 근로자대표 간 이견이 있을 경우 우선 당사자 간 협의하도록 하여 사업장 내 민주적ㆍ자율적 해결을 우선하고, 이견이 해소되지 않을 경우 노동위원회의 결정에 따라 사용자와 해당 근로자가 직접 정할 수 있도록 할 필요가 있다. 여기에 더하여 노사 간 서면합의 과정에서 해당 근로자가 그 내용을 충분히 알 수 있게끔 공지할 의무를 추가적으로 부여할 필요가 있다. 나아가 서면합의의 유효기간에 대해서는 사업장에서 자율적으로 정할 수 있도록 별도로 규정하고 있지 않으나, 서면합의 후 업무방식이나 근로자의 수요 등이 변하였는데 기존의 합의사항이 지속되어 근로조건을 저해하게 될 것이라는 우려가 있다. 일정 범위 내에서 노사가 합의하여 ‘서면합의 유효기간’을 설정하도록 개선하고 다만, 유효기간 만료시점에 합의가 없을 경우 자동갱신 될 수 있도록 하여 노사합의에 대한 사용자 부담을 완화할 필요가 있다. 근로자대표제도는 사업장 민주주의를 구현하기 위한 수단이자 그 자체가 목적이다. 오늘날 단결권 일변도의 대립적 노사관계뿐만 아니라 노사 간 협업을 지향하는 일은 매우 중요한 의미를 가진다. 근로자대표제도의 입법적 완비는 미래지향적 노사관계 구현을 위한 토대라는 점을 염두에 두어야 한다. 5. 근로기준법상 근로자를 넘어서는 취업자 노동조건 보호제도 노동시장 이중구조는 기본적으로 ①대기업ㆍ공공기관에 종사하는 근로자와 그밖의 사업장(중ㆍ소기업, 하청업체, 파견업체 등)에서 일하는 근로자 간 임금 등 현저한 근로조건 격차를 지적하는 개념이다. 그러나 노동시장 분절과 근로조건 격차에 방점을 둔다면 이중구조는 ② 정규직인지 비정규직인지, ③ 근로기준법 전면 적용 여부(즉 5인 이상 사업장-5인 미만 사업장), ④ 근로기준법 및 기타 노동관계법령 적용 여부(“근로자”와 그 외 취업자) 등 다양한 기준에 따라서도 발견될 수 있다. 이 장은 법 적용에 따른 이중구조 문제인 ④에 주목해, 「근로기준법」상 “근로자” 아닌 취업자에게도 일정한 제도적 보호를 하고자 하는 최근의 입법 시도를 검토한다. 최근 들어 근로기준법상 근로자로 포섭하기는 어려워도 일을 하며 생계를 유지하는 사람, 특히 자기 사업이 아닌 다른 사람의 사업을 위해 필요한 노동을 직접 제공하면서 그에 대한 대가를 받는 사람에 대한 보호가 필요하다는 의견이 공감대를 얻고 있다. 근로기준법상 근로자에게 적용되는 「임금채권보장법」, 「최저임금법」, 「근로자퇴직급여 보장법」 등의 개별적 근로관계법을 제외한 다른 노동법, 예컨대 집단적 노사관계법의 주춧돌인 「노동조합 및 노동관계조정법」상 “근로자” 개념을 법원이 확장해석한 것이 그 예이다. 노동과 사회보장의 교집합이라고 할 수 있는 「산업재해보상보험법」과 「고용보험법」이 “특수형태근로종사자”라는 근로자와 자영업자 사이의 중간 범주를 만들어 그들에게도 법상 급여 지급을 할 수 있도록 개정된 것도 제도적 보호범위를 확대한 예다. 최근 위와 같은 근로자를 넘어선 취업자/노무제공자가 (근로기준법과 유사하게) 개별적 법률관계에서 누릴 수 있어야 하는 기본적 권리를 창설ㆍ확인ㆍ보장하기 위한 법안이 발의되었다. 이러한 접근은 그간 이른바 「특수형태근로종사자 보호법」을 제정해 문제를 해결하려는 접근과 구별된다. 최근 발의된 법안은－중간범주가 아니라－근로자까지 포함하는 보편적 인적 범주인 “일하는 사람”을 대상으로 부여되어야 하는 권리 등을 설정하고 있고, 노동법 전체의 근간이 되는 기본법의 지위와 역할을 의도하고 있기 때문이다. 이 장은 우선 취업형태 다양화의 법적 의미, 노동관계법 영역에서의 대응 혹은 그 결여, 그리고 취업자/노무제공자의 노동조건 보호를 위해 다른 법분야에서 이루어진 제도적 노력을 살펴보았다. 이어서 보편적 취업자(“일하는 사람”, “노무제공자” 등)의 기본적 권리 보장을 위한 기본법 제정 시 고려할 법이론적 쟁점이자 법정책적 결단 사항을 점검했다. 이를 바탕으로 현재 국회에 발의된 3개의 법안의 내용을 상호 비교한 후 동 법안의 개선 시 필요한 고려사항을 살펴보았다. 6. 특수형태근로종사자 및 플랫폼 노동 종사자 보호를 위한 노동개혁 경과와 정책과제 고용관계의 변화는 노동자의 권리와 사용자의 책임에 관한 다양한 논의를 일으키고 있다. 그중에서도 특수형태근로종사자와 플랫폼 노동 종사자와 같은 새로운 유형의 노무제공자를 둘러싼 권리 논쟁은 여전히 계속되고 있다. 근로관계를 갖지 않은 노무제공자를 둘러싼 쟁점의 핵심은 일하는 방식과 권리 간의 불일치에 기인하는데, 두 유형 모두 개인도급 형태의 계약을 통해 노무를 제공하지만 다른 사람을 고용하지 않고 종속적인 형태로 계약 상대방에 노무를 제공하고 있어 임금노동자와 견주어 차별적인 보호가 필요한 상황이다. 특수형태근로종사자와 플랫폼 노동종사자의 권리 보호에 관한 개혁은 크게 이해대변과 사회보험의 확대로 진행되어 왔다. 2020년 12월, 국회가 ILO 핵심협약 가운데 ‘결사의 자유’와 관련된 87호와 98호를 비준함에 따라 특수형태근로종사자와 플랫폼 노동 종사자는 자유의지로 노동조합을 결성할 법적 권리를 획득하였다. 실제, 대리운전노동조합, 건설노동조합 등은 ILO 핵심협약 비준 이후 오랫동안 지체되었던 노조설립신고 절차를 마무리할 수 있었고 단체협약도 체결하였다. 둘째, 특수형태근로종사자에 대한 산재보험 적용은 2008년 4개 직종 적용에서 출발하여 이후 지속적으로 확대되었으며 2020년 사회적 대화 및 2022년 산재보상보험법 개정을 통해 전속성 요건을 폐지함에 따라 향후 특수형태근로종사자의 산재보험 가입은 크게 늘어날 전망이다. 아울러 2021년부터 전속성이 강한 일부 특수형태 직종에 고용보험 가입을 허용하고 있다. 이 역시 사회안전망 측면에서 성과라 할 수 있다. 그럼에도 다양한 미해결 쟁점들이 남아 있다. 늘어나고 있는 특수형태근로종사자와 플랫폼 노동 종사자와 관련된 쟁점은 크게 다섯 가지이다. 첫째, 임금근로자임에도 불구하고 특수형태근로자로 인적 도급계약이 체결되어 있는 잘못된 오분류 문제가 있다. 둘째, 고용인이 없는 노무제공자로서 개별적인 노동기본권 보장이 어느 정도 필요한데 이에 대한 보호 방안이 없는 점이다. 셋째, 계약당사자에 의한 일방적인 거래로 인한 부당한 거래에 대한 권리의 구제가 쟁점이다. 넷째, 업무 특성상 장시간 노동이 불가피하여 과로사가 이어지고 있는 문제이다. 다섯째, 노동조합 설립 이후 사용자와 교섭할 수 있는 법적 권리가 정비되어야 한다는 쟁점이 존재한다. 마지막으로 알고리즘에 의한 사용종속성 쟁점이 존재한다. 본 연구에서는 이러한 쟁점을 간단히 살펴보았다. 해결 쟁점 사항을 중심으로 정책 대안은 다섯 가지로 제안하였다. 첫째, 정부는 특수형태근로 또는 플랫폼 노동 형태로 일하는 국민의 노동권 보호를 위해 개인들이 소송을 통해 근로자지위를 확인하는 수고를 덜어줄 필요가 있어 노동위원회에 <특수형태근로종사자 및 플랫폼 노동 종사자 오분류심의위원회> 등을 두어 개별 민원 사건을 신속하게 판단하는 방안을 제안하였다. 둘째, 특수형태근로 또는 플랫폼 노동 종사자의 산재보험과 고용보험 가입을 꾸준하게 늘려 사각지대를 줄이는 노력이 필요함을 제안하였다. 또한 산재보험의 경우 가입자가 늘어나는 만큼 산재보상결정의 객관성과 공정성 관련 기준을 명확하게 준비할 필요가 있음도 명시하였다. 셋째, 회의 법 개정과 별도로 정부는 특수형태근로종사자 및 플랫폼 노동 종사자의 고충처리와 함께 기업 차원의 복지가 확대될 수 있도록 노사 단체교섭을 지원하는 방안도 모색해 볼 수 있음을 제안하였다. 넷째, 특수형태근로종사자와 플랫폼 노동 종사자는 임금노동자와 달리 노동시간에 대한 규제가 없고 일한 만큼 수수료를 받기 때문에 장시간 노동에 쉽게 노출된다. 따라서 근로시간이 아닌 최소휴식시간제의 도입을 검토할 필요가 있음을 제안하였다. 다섯째, 플랫폼 기업의 알고리즘이 과도한 개인정보 활용 및 인권침해 그리고 안전사고를 유발할 가능성이 제기되고 있는 만큼 플랫폼 기업 알고리즘에 대한 최소한의 규제를 마련할 필요가 있음을 제안하였다. 7. 사회적 대화를 통한 노동개혁 공론화 분석:1996년부터 2016년까지 사례를 중심으로 이 장에서는 1996년부터 2016년까지 역대 정부의 사회적 대화를 분석하여 노동개혁의 추진방식과 국민적 공감대 구축에 관해 분석하였다. 이를 위해 사회적 대화와 관련된 문헌자료 중심으로 정성적 분석을 하되, 추가적으로 노사정의 정책 아이디어와 언론 매체의 보도기사에 관한 정량적 분석을 결합하였다. 이 연구는 경쟁하는 노동개혁 아이디어가 담론적으로 조정되는 사회적 대화의 과정을 분석하는 한편 언론 매체의 보도기사 분석을 매개로 사회적 대화와 결합한 국민적 공론화 양상을 살펴보았다. 먼저 노동개혁 아이디어와 사회적 대화, 노동개혁의 추진방식에 관한 역사적 사례 분석이다. 첫 번째 사례는 국민적 공론화를 통한 노동개혁의 원형으로서 1996년 노사관계개혁위원회와 1998년 노사정위원회이다. 이 연구는 해당 사례들에서 이후 반복적으로 출현하는 개혁의 공론화와 추진방식이 엿보인다는 점에서 사회적 대화를 통한 노동개혁의 전형적인 사례로써 규정하였다. 해당 시기에는 노사관계 개혁, 노동시장 개혁, 재벌기업 개혁, 사회복지 안전망 등 4개의 정책 담론이 형성되었으며 노사정은 이를 바탕으로 사회적 대화를 벌였다. 물론 4개의 정책 담론은 동시다발적으로 출현한 것이 아니다. 노사관계ㆍ노동시장 개혁 담론은 노사관계개혁위의 활동을 매개로 형성되었으며 재벌기업 개혁과 사회복지 안전망 담론은 1997년 말 경제위기 이후 노사정위원회를 중심으로 확산되었다. 그러나 4개의 정책 담론에 포함된 아이디어들은 노사관계개혁위와 노사정위원회를 거치면서 상호 연계되었으며, 심화하였다. 한편 노동개혁의 추진방식은 경쟁 아이디어 형성, 사회적 대화, 담론 조정과 합의도출, 합의 이행과 후속 개혁 등의 순으로 이뤄졌으며, 이것은 노사관계개혁위와 노사정위원회 모두 공통적이었다. 그러나 노사관계개혁위와 노사정위원회의 개혁 추진방식의 차이점도 존재한다. 먼저 노사관계개혁위는 노사관계 개혁기반 구축, 노사관계 제도개혁, 신노사관계 확산 등의 추진 단계를 설정하였다. 김영삼 대통령의 신노사관계 구상에서 시작해 국민적 공론화의 단계를 밟아나가면서 노사ㆍ공익위원 간 노동법 개정안 합의를 추진하는 ‘상향식’ 개혁 방향을 설정하였다. 반면 노사정위원회는 노사정 대타협 실행, 합의 이행과 추가 합의도출, 국민적 공감대 형성과 제도화 등의 추진 단계를 설정하였다. 노사정이 경제위기 극복을 위한 대타협을 먼저 실행한 이후 합의사항 이행과 사회적 대화의 제도화를 추진하는 ‘하향식’ 개혁을 추진하였다. 경제위기에 대응해야 했던 노사정위원회의 개혁 추진방식은 ‘선 타협, 후 공론화’로 나타난 반면 상반된 조건에서 노사관계개혁위의 개혁 추진방식은 ‘선 공론화, 후 타협(제도개혁)’으로서 대비된다. 두 번째 사례는 노동개혁의 진화로서 규정된 2004~2006년 노사정대표자회의, 2009년 노사민정비상대책회의, 2015년 노사정위원회 사례들이다. 본 연구는 해당 사례들에서 노동개혁의 전형적인 사례인 노사관계개혁위와 노사정위원회의 개혁 방식이 반복적으로 나타나지만, 새로운 방식도 출현한 점에서 진화한 것으로 규정한다. 해당 시기에는 ‘노동시간 개혁, 노사관계 선진화, 노동시장 이중구조 개혁’ 등 3개의 정책 담론이 확산하였으며 노사정은 이를 바탕으로 사회적 대화를 벌였다. 노동시간 개혁과 노사관계 선진화 담론은 2000년부터 2010년까지 노무현ㆍ이명박 정부 시기의 노사정위원회ㆍ경제사회발전노사정위를 매개로 형성되었다. 노동시장 이중구조 개혁 담론은 2004년 노무현 정부에서 형성된 이래 2013년 이후 박근혜 정부에서 심화하였다. 노동시간 개혁ㆍ노사관계 선진화ㆍ노동시장 이중구조 개혁 담론은 2000년대 이후 반복적으로 출현하고 상호 연동되는 핵심 이슈들이다. 노동시간 개혁과 노사관계 선진화 그리고 노동시장 이중구조 개혁 담론에 관한 노사정 간의 정책 아이디어는 큰 차이가 존재하였다. 이에 따라 노사정대표자회의(2004~ 2006년), 노사민정비상대책회의(2009년), 노사정위원회(2015년)는 사회적 대화를 통한 공론화와 노사정 합의 추진이라는 절차를 밟았다. 그런데 해당 시기의 사례들은 노동개혁 추진방식에서의 차이점도 두드러진다. 노사정대표자회의 개혁 추진방식의 경우 노사관계 비전과 발전전략이 논의된 이후 노사정대표자회의를 통한 대타협, 노사 상생 패러다임 구축 등이 단계별로 추진되었다. 노사민정비상대책위의 개혁 추진방식의 경우 노사민정 합의 실행, 이행점검 및 실태 평가, 지역노사민협의회 구성과 합의 확산 등이 단계별로 시도되었다. 전자의 사례는 김영삼 정부의 노사관계개혁위의 상향식 방식, 후자의 사례는 김대중 정부의 노사정위원회의 하향식 방식과 유사하다. 한편 2015년 노사정위원회의 개혁 방식의 경우 노사정 합의 준비, 노동시장 구조개선 합의, 노동시장 제도개선 추진 등이 단계별로 추진되었다. 이 또한 김영삼ㆍ노무현 정부의 노사관계개혁위의 개혁 추진방식과 유사한 상향식으로 볼 수 있다. 본 연구는 개혁 추진방식의 차이에는 경제위기와 정책 불확실성, 사회적 대화기구의 제도화 여부가 영향을 미쳤으며, 이에 따른 노사정의 전략적 선택이 작용한 것으로 해석하였다. 이 연구는 시기별로 추진된 사회적 대화를 통한 노동개혁이 언론의 담론 과정과 결합하는 추이를 시계열적으로 분석하였다. 이것은 신문ㆍ 방송 등 언론 매체들의 보도기사에서 나타난 노동개혁과 사회적 대화 이슈에 대한 노출빈도를 분석함으로써 이뤄졌다. 이 연구는 1996년부터 2016년까지 시기별로 부상한 노동개혁 담론의 주요 단어들이 종합일간지(8곳)과 방송사(2곳)의 보도기사에서 노출된 빈도를 분석하는 한편 이것이 사회적 대화의 시간과 어느 정도 겹치는지 그 추이를 살펴봤다. 1996년부터 2016년까지 시기별로 언론에서 담론화된 주요 단어를 보면 ‘복수노조, 정리해고, 노사정 합의, 재벌개혁, 노사정위원회, 교원노조, 사회복지(안전망), 비정규직, 좋은 일자리, 노조 전임자, 근로시간 단축, 청년고용’이었다. 이 가운데 ‘비정규직’과 ‘좋은 일자리’는 언론 노출빈도가 가장 높은 노동개혁의 핵심 단어로 분류되었다. 1996~1998년에는 복수노조ㆍ정리해고ㆍ재벌개혁ㆍ노사정위원회ㆍ교원노조ㆍ사회복지(안전망), 2000~2003년에는 근로시간 단축, 2000~2007년에는 비정규직과 좋은 일자리 그리고 노조 전임자(또는 복수노조), 2008~2010년에는 사회안전망과 노조 전임자(또는 복수노조), 2010~2016년에는 비정규직과 좋은 일자리, 청년고용 등이 언론 매체의 보도 건수가 많았던 핵심 단어들이다. 그런데 핵심 단어들의 언론 노출빈도가 높았던 시점은 노사정 합의 또는 노사정위원회라는 단어의 노출빈도와 겹쳐진다. 사회적 대화가 활발했던 1996~1998년, 2008~2010년, 2014~2015년이 그러한 시기이다. 하지만 노사정 합의 등의 단어와 겹쳐지지 않는 시점은 노동개혁의 핵심 단어의 언론 노출빈도는 낮은 편이다. 이러한 결과는 1990년대 중반 이후 노동개혁은 사회적 대화를 거쳐 국민적으로 공론화되었음을 보여주는 실증적인 근거로 평가된다. 역으로 사회적 대화를 거치지 않은 노동개혁 과제는 담론화하기 어려운 것으로 볼 수 있다. 물론 비정규직, 좋은 일자리 등의 노동개혁 단어들은 2000년 이후 언론의 노출빈도가 갈수록 높아졌는데 이것은 이례적인 양상으로 평가된다. 2000년 이후 노동유연화에 따른 질 낮은 일자리가 확산하여 상대적으로 노동시장 양극화 해소와 좋은 일자리에 대한 국민의 높은 관심을 언론이 반영하는 것으로 해석된다. 요약하면 1996년부터 2016년까지 사회적 대화와 노동개혁에 관한 언론의 담론화는 다음과 같은 시사점을 준다. 시기별로 전개된 사회적 대화를 통한 노동개혁 담론 형성은 노동 의제의 공론장으로서의 가능성을 엿보게 한다. 이러한 과정을 통해 ‘비정규직과 좋은 일자리’는 보편적인 정책 이슈로 부상하였으며, 장기적인 국민적 관심사로 자리 잡았다. 하지만 사회적 대화 시기 이외에 일상적인 노동개혁, 사회적 대타협 이외의 부문과 업종의 사회적 합의(소타협) 등은 담론화하지 못한 점을 확인하였다. 이른바 사회적 대화와 같은 특정한 추진방식을 거쳐야만 노동개혁 담론이 형성되는 ‘쏠림 현상’이 규명된 셈이다. 또한 비정규직, 좋은 일자리 등의 특정 이슈만 담론화되는 한계도 노출되었다. 이것은 국민적 관심사에 기반한 신규ㆍ미래 노동 의제 개발, 일상적 노동개혁과 소타협에 관한 적극적인 공론화의 필요성을 보여준다. 과거의 노동개혁 사례가 오늘에 주는 시사점은 무엇일까. 무엇보다 1990년대 이후 선행 사례들은 노동개혁 과정에서의 국민적 공론화의 중요성을 다시 한 번 상기시킨다. 앞서 살펴본 것처럼 한국에선 노동개혁 아이디어에 관한 노사정의 의견 차이가 조율ㆍ합의되는 담론 조정과 국민적 공감대 형성을 위한 언론 매체들의 의사소통 담론이 겹쳐지는 양상으로 전개된다. 물론 사회적 대화의 활성화와 언론 매체의 높은 관심이 겹쳐지는 시간은 일상적이지 않으며, 특정 시기와 특정 이슈만 담론화되는 양상이다. 윤석열 정부가 추진한 근로시간 개편 등 노동개혁 과정이 담론화되지 않은 이유도 여기에서 그 원인을 찾을 수 있다. 즉 이해관계자와의 사회적 대화를 거치지 않은 채 정부와 전문가가 주도하는 노동개혁은 담론화 또는 국민적 공론화를 하기 어렵다는 게 확인되었다. 따라서 역대 정부의 사회적 대화를 통한 노동개혁 방식을 참고하여 새로운 노동개혁 방향과 추진방식을 재설정할 필요가 있다. 이에 따르면 새로운 노동개혁은 노사관계 관행 변화, 노사 상생 선언과 노동개혁 합의, 후속 개혁과 제도화 등 3단계의 방식으로 추진할 수 있다. 1단계는 노사관계 관행 변화기이다. 최근 정부에서 추진하는 노사관계의 관행 개혁 시도를 노동개혁의 첫 단계로서 의미를 부여한 것이다. 그러나 정부가 주도하는 노동개혁은 노사에 주는 동기 부여가 낮을 뿐만 아니라 지속가능성 또한 없다. 따라서 향후 개혁은 노사 자율적인 방식으로 진행되어야 하는데 이것은 비공식적인 노사, 노사정 간의 모임의 활성화로부터 시작할 수 있다. 공식적인 노정, 노사정 간의 사회적 대화가 최근 중단된 상태에서 비공식적인 물밑 대화를 시도하면서 국면 전환을 시도하는 방식이다. 이를 통해 전환점이 마련되었다면, 먼저 노사가 노사 상생 및 자치 선언을 추진한 이후 노동개혁 의제를 설정하는 한편 국민적 공감대를 시도하는 것이다. 이를 바탕으로 노사정은 사회적 대화를 통해 노동개혁에 관해 합의하는 절차를 밟는다. 이러한 사회적 대화와 제도개혁의 시점은 2024년 4월 국회의원 총선 이후부터 같은 해 9월 이후 정기국회까지의 기간이다. 이후 노사정은 후속 개혁과 제도화 단계를 추진한다. 노동개혁에 관해 합의한 노사는 주도적으로 이행점검을 추진하는 한편 정부와 국회의 합의사항 이행과정을 총괄적으로 관리하는 상설기구의 제도화를 시도한다. 또한 노사정은 제도적 단절로 인해 합의사항의 전국적 확산을 제한하는 중앙 사회적 대화기구와 지역노사민정협의회 간의 상호 연계를 구축하는 방안을 적극적으로 모색한다. 요컨대 새로운 노동개혁의 추진방식은 사회적 대화를 통한 국민적 공론화를 거치는 3단계의 추진전략을 고려할 수 있는바, 이러한 개혁의 성공 여부는 정부 주도에서 노사 자율과 참여로의 노동개혁 방식의 전환, 노사정의 신뢰 회복 노력에 달렸다. 8. 역대 정부의 노동개혁과 사회적 대화 정책 윤석열 정부가 노동개혁을 국정과제로 추진하고 있는바, 제도 개편에 뚜렷한 진전은 없고 개혁의 내용과 방법론을 둘러싸고 논란이 계속되는 가운데 임기 2년 차가 지나고 있다. 노동을 개혁한다는 것은 노동조합 개편이나 단순히 노동법 개정만이 아니라 노동시스템의 재구성을 의미한다. 즉, 노동을 둘러싼 환경적 조건과 노동시스템의 구성 요소, 그리고 노동에 관한 규범 사이의 정합성을 높임으로써 시스템의 원활한 작동과 지속가능성을 확보하려는 전략적 선택을 의미한다. 민주화 이후 30여 년이 경과하는 동안 7차례의 정권교체가 있었고 역대 정부는 모두 노동의 개혁을 중요한 과제로 추진하였는바, 각 정부의 구체적인 개혁 의제와 추진 방법은 정치 지형과 경제 여건, 정책과제의 내용과 성격 등에 따라 차이점과 공통점을 발견할 수 있다. 보수와 진보를 오가며 역대 정부가 추진했던 노동개혁의 역사적 경험은 우리가 나아가야 할 방향과 바람직한 추진 방법에 대하여 유용한 시사점을 주는 소중한 자산이라 할 것이다. 이에 이 글에서는 김영삼 대통령의 문민정부부터 문재인 정부까지 30여 년에 걸친 노동개혁에 대하여 다음 세 가지 질문을 중심으로 살펴보았다. 첫째, 역대 정부가 추진한 노동개혁의 배경과 목표는 무엇이었으며, 사회적 대화기구 등 추진 방법은 왜 달랐는가? 둘째, 노동개혁과 사회적 대화의 주도자와 참가자는 누구였으며, 참여 또는 불참 등 각 주체가 취한 행태의 이유는 무엇인가? 셋째, 사회적 대화가 노동개혁에 어떤 영향을 미쳤는가? 주요 연구 결과를 요약하면 다음과 같다. 첫째, 노동개혁 추진 배경으로는 보수, 진보 등 정권의 이념 성향보다 경제위기, 고용 등 경제적 요인과 당면 과제가 중요한 변수로 작용하였다. 둘째, 정부가 일방적으로 추진하지 않고 사회적 대화 방식을 취한 것은 여소야대와 같은 국회 의석 비율보다 과제(agenda)의 내용과 성격이 이해관계자와의 대화와 명시적ㆍ묵시적 수용을 요하는 측면이 컸기 때문이었다고 해석된다. 다만, 사회적 합의 추구의 정도에 있어선 정권의 가치 지향이나 대통령의 리더십 스타일도 영향을 미쳤다. 셋째, 노사 중앙교섭, 노사공위원회, 노사정위원회 등 사회적 대화의 구성과 방식이 달랐던 것 역시 상황적 조건과 의제의 영향이 반영된 것이었다. 예컨대, 현안 해결이나 위기 대책은 정부가 직접적으로 개입하여 주도적인 역할을 한 반면, 제도개선 의제의 경우에는 공익을 대표하는 전문가집단의 역할이 컸다. 넷째, 사회적 대화가 노동개혁 성과에 미친 영향을 보면 한국의 노동정치에서 이해관계자의 참여와 공론화 등 절차적 민주주의의 중요성이 지속적으로 커졌음을 확인할 수 있다. 반드시 노사와 합의해야 하는 것은 아니지만, 보수와 진보를 불문하고 사회적 대화를 무시한 노동개혁은 성공하지 못하였거나 많은 부작용을 초래하였다. 또한, 보수에서 진보로 또는 진보에서 보수로 정권이 교체되었다. 노동의 무엇(what)을, 어떤 과정(how)을 거쳐 개혁할 것인가 하는 문제와 관련하여 이른바 ‘한국적 사회적 대화 모델’을 탐색함에 있어선 한국 노사관계 시스템의 구조적 특징과 사회적 대화의 의의를 살펴볼 필요가 있다. 우리 노사관계는 낮은 조직률, 기업별 노사관계 등 주체의 대표성과 합의 이행력 등으로 인해 중앙 노사단체 또는 노사정 간의 사회적 대화가 효과적으로 작동하기 어려운 점이 많다. 게다가 양대 노총이 비슷한 규모로 갈라져 경쟁하는 가운데, 민주노총은 경사노위를 통한 사회적 대화를 거부하며 이른바 ‘노정 교섭’과 강경투쟁 노선을 견지하고, 선명성 경쟁을 의식한 한국노총도 사회적 대화와 거리를 두는 경향이 강해지고 있다. 한국경총을 비롯한 사용자단체의 조직력이나 지도력도 노동조합에 비해 강하지 않은 것이 현실이다. 이와 같은 구조적 한계를 극복하고 사회적 대화를 활성화하려면 주체의 대표성 강화와 더불어 사회적 대화의 층위(level)와 의사결정 방법을 다원화할 필요가 있다. 특히, 정책의 실체적 타당성과 절차적 합리성을 확보하기 위해서도 노사 대표와 공익위원을 중심으로 하는 간접민주주의 방식과 현장에 흩어져 있는 다양한 개별 주체들이 참여하는 사이버 직접민주주의를 융합하는 방법을 적극적으로 활용할 필요가 있다. 지난 30여 년의 노동개혁과 사회적 대화를 보면 IMF 외환위기 때를 제외하고는 핵심쟁점에 대해 노사정이 합의한 경우는 거의 없었다는 점, 그럼에도 불구하고 공론화를 통해 갈등을 제도화하고 해결책을 마련하는 데 대화가 중요한 기능을 하였다는 점을 확인할 수 있다. 사회적 대화는 대화 그 자체만으로도 중요한 의의와 가치가 있다. 기업별 체제 등 한국적 현실에서는 인위적인 합의를 위한 합의보다는 정확한 실태에 관한 정보 파악, 이해관계자의 입장 확인, 다양한 대안 제시 등이 오히려 사회적 대화 본연의 역할에 충실한 것이라고 볼 수 있다. 합의만을 요구하는 것은 오히려 건강한 사회적 대화를 제약할 수 있다. 사회적 대화는 정부가 정해놓은 결론을 수용하는 것이라는 인식이 있는 한, 노사는 대화 참여 자체를 부담스러워하고, 참여 여부를 협상 수단으로 사용하게 된다. 정부도 사회적 합의를 끌어내기 위해 노동계의 요구를 들어줌으로써 개혁이 후퇴되는 것을 경계해야 한다. 다시 말해서 사회적 대화기구가 대통령에 대한 자문이나 국회에 사회적 대화 결과를 입법과 예산에 반영할 것을 요청할 때 반드시 단일한 합의를 제시할 필요는 없다는 것이다. 제4차 산업혁명이 일터와 삶터에서 일상화된 오늘날, 디지털 민주주의 시대에 맞게 사회적 대화를 다시 정의하고 한국 노동체제의 재구성과 함께 새롭게 구성해야 한다. 특히, 경사노위를 비롯한 현재의 사회적 대화기구는 폐쇄성과 경직성을 타파하고, 공론의 열린 플랫폼으로 개편되어야 한다. 개혁은 정권 수준이 아닌 국가 차원에서 추진해야 하며, 개혁에 성공하려면 통치보다 정치가 필요하고, 행정중심적 국정 운영에서 벗어나 개혁의 대의를 국민에게 설득해야 한다. 노동개혁의 주도자는 미래 비전을 제시하고, 이해관계자의 공감과 여론의 지지를 구하려고 노력하는 자세를 견지해야 한다. 개혁은 불합리한 관행의 ‘합리화’, 합리적 관행의 ‘제도화’, 주체들의 의식과 조직에 문화로 정착시키는 ‘내재화’의 3단계 과정을 통해 완성된다고 할 때, 노사관계의 당사자는 개혁의 대상이나 객체에 머물 것이 아니라 자기주도적 개혁의 주체로서 전 과정에 참여하는 것이 필수적이다. 이러한 맥락에서 사회적 대화는 개혁 정치와 거버넌스에 효과적인 절차이자 과정으로 기능할 수 있다. 9. 한국형 노동개혁의 의제 및 공론화 방안 기업별 노사관계 시스템에서 사회적 대화가 제도화되고 지난 25년간 대부분의 노동개혁에서 노사정 협의와 합의 형성 노력이 지속 발전해왔다는 점은 한국 노사관계의 성격을 규정짓는 중요한 특성이다. 비정상적으로 분권화된 노사관계 시스템에서도 강력한 대중동원력과 투쟁력을 갖고 있는 내셔널센터가 대정부 투쟁을 주도하며 정치적 압력과 집단행동으로 정부 정책에 영향력을 미치는 독특한 전통을 유지하고 있기도 하다. 이런 구조 속에서 한국노총 중심의 사회적 대화는 정책 참여의 제도화라는 의미로도 해석할 수 있다. 매우 기형적이지만 외국 성공모델의 벤치마킹으로 따라잡기(catch-up)한 결과가 아니라 오랜 축적을 통해 쌓아올린 한국 나름의 제도적 혁신으로 볼 수도 있다. 의제로 본 한국의 노동개혁은 노동기본권 보장에서 시작하여 노동시장 유연화, 그리고 이중구조 개선으로 이어지는 진화과정을 거치고 있다. 이념적으로는 고전적 자유주의 개혁에서 시작하여 신자유주의 개혁, 사회적(공동체) 자유주의 개혁의 단계로 진화하고 있다고 평가할 수 있다. 노동개혁에서 한국의 시간이 세계의 시간과 달랐던 이유는 민주화의 지체 때문이다. 1980년대 영국과 미국에서 발흥한 신자유주의 노동개혁이 정부 주도의 노동 유연성 개혁에 초점이 맞춰져 있었다면 1994년 본격화한 한국의 신자유주의 개혁은 노동권 보장이라는 자유주의적 개혁을 포괄하며 사회적 대화와 타협 방식으로 추진됐다는 점에서 다르다. 2000년대 중반부터는 노동개혁의 의제 차원에서 신자유주의 개혁에 따른 노동시장의 과도한 격차 완화를 개혁 의제로 올리며 또 한 번 진화하는 단계에 이른다. 박근혜 정부에서 노동시장 양극화와 이중노동시장 문제를 해결하고자 노사정위가 중심이 되어 매우 체계적이고 투명한 절차를 거쳐 노동시장 이중구조 개선이라는 포괄적 해법을 2015년 노사정 대타협이라는 형태로 도출한 바 있다. 윤석열 정부는 노동개혁의 최우선 목표를 노사 법치주의 확립에 두고 있는 것으로 보인다. 노사관계가 법치의 기반 위에 서야 한다는 것은 선진 노사관계의 기본값(default value)에 해당한다. 윤 정부에서 법치주의 개혁이 최우선 개혁과제로 부각되고 있다는 사실은 한국 노사관계의 기초가 아직 제대로 갖춰지지 않았다는 증거이기도 하다. 민주노총은 합법화 이후 25년이 지났는데도 대화와 타협보다 대중투쟁을 통한 쟁취를 주된 운동 기조로 견지하고 있다. 최근에는 한국노총조차 정치적 성향을 강화하는 방향으로 바뀌고 있다. 정부와의 대화와 타협보다 더불어민주당과의 정책연대를 강화하며 노동탄압 돌파를 외치고 있다. 그러나 선진 노사관계로의 한 단계 진전을 위해서는 양대 노총이 회계의 투명성 제고와 법질서 준수라는 행동규범을 새롭게 확립하고 이에 대한 국민적 신뢰를 얻기 위해 노력하는 것이 불가피하다. 그런 토대 위에서 정부에 대화와 타협을 요구해야 한다. 노동시장의 무질서와 노사관계의 왜곡을 바로잡기 위한 사회적 대화와 타협이 필요하고 플랫폼 노동이나 하청노동과 같은 노사관계 사각지대에서 빈발하는 불법 파업과 가혹한 손해배상의 악순환을 끊기 위해서도 사회적 대화 테이블이 필요하다. 정부도 법치주의 노동개혁이 갖는 한계를 인식해야 한다. 불법과 폭력, 비리와 부정에 대해 엄정한 법 집행과 처벌 일변도로 간다고 법질서가 확립되는 것은 아니다. 노사 모두 법과 제도의 틀 속에서 대화와 타협으로 문제를 해결하는 것이 더 빠르고 공정한 해법을 얻을 수 있다는 믿음을 갖고 스스로 행동을 바꿔야 법치주의 개혁도 성공할 수 있다. 또한 표류하는 노동시장 구조개혁에 대한 냉정한 평가를 통해 새로운 추진방안을 강구해야 한다. 정부는 그동안 노동시정의 과도한 격차를 완화하기 위한 실질적인 정책을 아무것도 내놓지 못했다. 비정규직이나 하청 근로자의 고용개선을 위한 정책은 보이지 않고 플랫폼 노동이나 프리랜서 등 종속적 자영업자들을 위한 법적 보호조치들도 지지부진하다. 당초 정부는 이중구조 개선을 위한 의제들은 경제사회노동위원회의 대화 테이블에 올려 개선방안을 마련하겠다는 것이었지만 1년 6개월이 지나도록 경사노위는 본회의조차 한 번 열지 못했다. 노동시장 개혁의 방향과 목표는 과도한 경직성과 격차를 완화하는 것이어야 하고, 이를 추진하는 과정에서 2015년의 ‘9.15 대타협’을 도출했던 사회적 대화 프로세스는 좋은 참고자료가 된다. 10. 결 론 시장의 역동성을 보장하는 자유와 불평등의 폐해를 제어하는 책임이 노동시장의 균형을 이루는 데 중요하다. 시장의 자유가 사회를 위협할 정도로 남용된다면 국가는 이를 제어하기 위해 움직인다. 반대로 국가가 너무 시장 자유를 제한한다면 시장은 성장의 역동성을 상실하고 결국 국가의 물적 존립 기반이 흔들려 국민들의 자유를 보장해주기 어려운 무질서로 귀결된다. 우리는 이런 균형점을 국가가 마련해 주길 바란다. 시장이 원하는 유연성과 사회가 원하는 안정성을 노동 분야에서도 국가가 마련해 주길 원하면서 주문과 비판을 하고는 한다. 그래서 노동개혁 추진은 항상 국가내지 정부의 과업이 되고 노사는 개혁의 대상이 되는 바람에 노동개혁이 성공할 듯하면서도 막바지에 무산되거나 또는 표류하게 되는 경향을 보여준다. 노사정 모두가 개혁의 주체로 참여해서 상호 동의하고 양보하기 위해선 노사의 자율적이고 책임있는 행동이 필요하다. 노동시간 단축, 근로자 파견, 근로자대표제도, 비정형 근로자들 보호라는 노동개혁 과제들은 일견 국가, 즉 정부나 의회가 앞장서서 해결해야 될 과제들로 보인다. 법을 바꾸고 법을 제대로 집행할 일들이기 때문이다. 그러나 노사가 자율적으로 적절한 수준의 유연성과 안정성을 교환하는 노력을 하지 않은 상태에서 정부나 의회 주도의 노동개혁이 추진된다면 이는 일방적 편들기나 수용성이 떨어지는 일과적인 정책 드라이브로 비칠 가능성이 크다. 안정적인 법제도 개선이 이루어지기 위해선 유연성과 안정성 간의 상반된 가치들을 조화로운 관계로 바꾸어 내는 사회적 개혁을 필요로 한다. 이를 법적 개혁으로 대체할 수는 없다. 사회적 개혁의 주체는 노사 당사자들이다. 노조 간부의 국회 진출과 노조와 정당과의 연대를 통한 노동정치는 정부의 노동정책을 압도하는 수준에 올라섰다. 사용자들은 빈발하는 경제위기 국면에서 경제와 일자리를 지키는 책임을 담보로 역시 정치적 목소리를 내고 있다. 그러나 이런 방식의 노동정치는 노사 간 힘겨루기로 결과가 모아지고 유연성과 안정성의 타협은 쟁점으로 남아 있게 된다. 사회적 대화를 통한 노사정의 합리적인 노동정치를 구축하고 노동개혁의 난제들을 타협적으로 풀어나가는 노력을 통해 힘겨루기 방식이 아닌 힘모으기 방식으로 노동개혁 과제들을 풀어나가는 인식의 전환이 필요하다. 끝으로 이번 연구자들의 연구 성과를 제고하고 연구에 포함되지 않은 주요 이슈들에 대한 검토도 포함하기 위해 노사정 및 전문가들 간의 포럼을 진행했고 그 논의 결과도 부록에 첨부한다.

요 약 i 제1장 서 론 (이장원) 1 제1부 쟁점과 과제 제2장 노동시간의 단축과 유연성 제고를 위한 제도개선 (배규식) 7 제1절 서론:노동시간에 관한 문제제기 7 제2절 노동시간 유연성 논의 10 제3절 우리나라의 노동시간 단축 12 제4절 노동시간 유연성 32 제5절 노동시간과 일생활균형 55 제6절 휴일과 연차휴가제도와 그 활용 73 제7절 요약과 결론:시사점과 정책과제 79 제3장 근로자파견제도의 정책과제 (김기선) 86 제1절 서 론 86 제2절 현행 근로자파견법상 근로자파견제도 87 제3절 근로자파견의 실태 97 제4절 파견근로유럽연합지침 104 제5절 근로자파견제도의 개선과제 110 제4장 근로자대표제도 개선에 관한 정책과제 (권 혁) 114 제1절 서 론 114 제2절 근로자 전체의 집단적 의사형성과 사업장 민주주의 115 제3절 현행 노동법 체계상 근로자대표제의 규율현황과 제도적 기능 121 제4절 근로자대표제도를 통한 사업장 민주주의의 제도적 효용 128 제5절 근로자대표제도의 체계 재구축 필요성 130 제6절 결론:근로자대표제도에 관한 정부 입법안에 대한 추가보완 필요성 136 제5장 근로기준법상 근로자를 넘어서는 취업자 노동조건 보호제도 (남궁준) 139 제1절 서 론 139 제2절 제도적 대응의 유형과 경과 140 제3절 법적 쟁점:법이론적 분석과 법정책적 결단이 필요한 사항 149 제4절 결 론 177 제6장 특수형태근로종사자 및 플랫폼 노동 종사자 보호를 위한 노동개혁 경과와 정책과제 (정흥준) 179 제1절 서 론 179 제2절 특수형태근로 및 플랫폼 노동 보호에 관한 논의 184 제3절 쟁점과 과제 196 제4절 정책과제 204 제2부 노동개혁 추진과 사회적 대화방안 제7장 사회적 대화를 통한 노동개혁 공론화 분석:1996년부터 2016년까지 사례를 중심으로 (박성국) 209 제1절 서 론 209 제2절 연구전략 211 제3절 노동개혁의 원형과 공론화 과정:노사관계개혁위원회, 노사정위원회의 사회적 대화 사례 216 제4절 노동개혁의 진화와 공론화 과정:노사정대표자회의, 노사민정비상대책회의, 노사정위원회의 사회적 대화사례 259 제5절 사례분석 및 시사점 303 제8장 역대 정부의 노동개혁과 사회적 대화 정책 (임무송) 311 제1절 서 론 311 제2절 역대 정부의 노동개혁과 사회적 대화 비교 315 제3절 결 론 356 제9장 한국형 노동개혁의 의제 및 공론화 방안 (최영기) 366 제1절 한국형 사회적 대화의 형성 과정 366 제2절 의제로 본 한국형 노동개혁의 진화적 전개과정 380 제3절 윤석열 정부의 노동개혁은 미완성 389 제4절 결론:한국형 노동개혁의 과제 395 제10장 결 론 (이장원) 400 참고문헌 404 [부록] 노동개혁 정책포럼 발제 및 토론 요약 자료집 414