1. 연구의 배경 및 목적 본 연구는 지역고용전략이라는 광범위한 주제를 담고 있고 이를 연구자들이 완성도 있게 체계적으로 수행하는 것은 어려운 일이다. 문제인식은 공유하지만 다루어야 할 영역과 우선순위, 그리고 접근 가능한 연구방법의 문제도 있어 본 연구에서는 보고서의 일관성과 각 장의 연계성을 고려한 논리적 체계보다는 핵심 주제를 중심으로 각각 집필하는 방식을 택하였다. 이에 따라 연구진들이 모여 논의한 주요 이슈들은 크게 다음과 같다. 첫째, 2023년 연구 이후 지역고용정책에 대한 이론적 논의 및 그동안의 연구 동향과 관련한 논점의 정리이다. 이는 본 연구의 이론적 틀이면서 서론인 도입부의 성격을 갖고 있다. 둘째, 지역이 직면한 도전 중 하나가 인구변동이다. 인구변동은 국가 전체적으로 당면한 과제와 지역별 특성에 따른 지역 차원의 이슈가 혼재되어 있다. 따라서 지역고용전략이라는 관점에서 보면 인구변동이 지역 유형에 따라 어떤 영향을 미치는지를 살펴볼 필요가 있다. 이런 점에서 본 연구의 제3장과 제4장은 인구변동 이슈와 지역 간 격차 문제를 다루고 있다. 셋째, 지역일자리 정책의 핵심은 산업과 연계한 정책 이슈이다. 지역 혁신성장을 위해서는 산업 전략, 지역발전 전략, 일자리 정책을 연계한 통합적인 지역산업 고용정책 수립이 필요하다. 이런 문제인식에 기초하여 제5장에서는 산업 및 기술변화에 대응한 지역고용정책의 과제를 다루고 있다. 넷째, 제6장과 제7장은 해외사례연구를 통한 시사점을 도출하는 것으로 하였다. 두 장에서 다루고 있는 이슈는 지역소기업 및 지역소상공인 집적지역의 혁신성장 해외사례와, 지역공동체 활성화를 위한 사회경제적 영역에 대한 해외사례이다. 본 연구는 별도로 결론의 장을 갖고 있지 않다. 이는 각각의 장들이 지역고용전략에서 필요한 논의의 기본방향을 제시하고 있지만, 각 장 간의 연계를 통해 결론에 도달하는 방식을 채택하고 있기 때문이다. 각 장들의 핵심적인 연구결과를 요약하면 다음과 같다. 2. 장소 기반 고용정책의 이론과 평가, 그리고 시사점 장소 기반 정책의 뱡향성은 다음과 같다. 첫째, 장소 기반 고용 정책은 무엇보다 지역의 특수성을 고려할 필요가 있다. 즉 지역 특성에 부합하는 정책의 유연성이 필요하며, 나아가 상대적으로 어려움을 겪는 지역에 집중할 필요가 있다. 둘째, 장소 기반 고용 정책은 지역을 새로운 균형으로 높이기 위해 장기적 효과를 유지할 수 있도록 해야 한다. 정책 효과의 지속성을 유지하기 위해서 장소 기반 일자리정책은 고용창출 목표 이외에도 생산성 효과도 고려해야 한다. 셋째, 장소 기반 고용정책은 어떤 정책이 가장 효율적인지 평가해서 가장 효율적인 방법을 선택하고, 패키지형 접근을 통해 정책 보완성을 높여야 한다. 넷째, 인적자본 형성과 비즈니스 투입을 강화하는 데 좀 더 중점을 둘 필요가 있다. 맞춤형 비즈니스 서비스와 인프라 개선은 지역 일자리와 소득을 늘리는 방법으로 인센티브보다 비용 효율성이 더 높을 수 있다. 다섯째, 장소 기반 고용정책이 성공하기 위해서는 중앙정부와 지방정부의 적절한 역할 분담과 지방정부의 정책-제도 능력의 향상이 필요하다. 끝으로 이러한 정책에 대한 엄밀한 평가 및 평가체계의 구축이 필요하다. 이러한 논의가 한국의 지역고용정책에 주는 시사점 및 전략방향은 다음과 같다. 한국 사회가 직면하고 있는 고령화-저출생에 따른 지방 소멸의 문제와 기술과 글로벌 가치 사슬의 변화로 인한 산업구조의 변화에 따른 산업위기지역의 문제에 대응하기 위해서는 일자리 총량을 확대하는 전략만으로는 한계가 있다. 지역일자리정책은 지역이 새로운 균형으로 업그레이드할 수 있도록 더 장기적인 관점에서 더 큰 목적과 목표를 가지고 지역이 가지고 있는 자원과 정책들을 통합적으로 추진하는 정책으로 설계되고 평가될 필요가 있다. 장소 기반 정책의 효율성과 형평성 기준에 따라서 기존 정책들을 엄밀하게 평가하고, 가장 효율적이며 연계성이 높은 정책 패키지들로 구성된 정책 패러다임이 필요하다. 3. 인구구조 변화와 지역고용전략 이 장에서는 지역을 유형화하여 지역 특성별 인구 및 이민자 변동 및 이에 따른 노동시장 구조변화를 살펴봄으로써 이민자 정책을 포함한 지역고용전략 수립을 위해 지역특성을 고려한 접근이 필요함을 도출하였다. 지역의 구분은 행정안전부가 발표한 인구감소지역이 대부분 인구규모가 10만 명 이하의 기초지역에 집중되어 있다는 점을 고려하여 지역노동시장의 특성을 생산가능인구의 규모를 기준으로 선정하였다. 일차적으로는 수도권과 비수도권으로 구분하였다. 수도권의 경우 서울, 인천ㆍ경기 지역의 두 집단으로 분류하였다. 비수도권 지역은 광역시(세종시 포함), 그 외 시군 지역은 2022년 15세 이상 인구를 기준으로 10만 명 이상, 5만 명∼10만 명 미만, 5만 명 미만으로 집단을 구분하였다. 연구의 핵심결과는 다음과 같다. 인구가 10만 명 미만 특히 5만 명 미만 지역의 경우 행정권역을 넘는 전략적 접근이 필요하다. 특히 현재와 같은 구조에 더하여 향후 인구감소 현상이 보다 심각하게 발생할 경우 기초단위의 완결된 정책 프로그램만으로는 지역의 어려움을 극복하기 쉽지 않다. 둘째, 이민자의 유입 및 지리적 분포의 특징도 이와 궤를 같이한다. 이민자의 유입증가가 지역의 일자리 창출에 기여하는 것으로 분석되었으나, 이는 이민자 유입에 따른 성과가 특정 지역에 한정될 수 있음을 제기하고 있다. 이에 따라 인구변동에 대응하여 지역고용전략을 수립할 때 ‘지역’이라는 장소성도 중요하지만 ‘잠김’에 대한 고려도 필요하며, 지역 간 경계를 넘나드는 정책의 설계와 거버넌스가 필요하다. 또한 지역이민전략도 지역수요의 특성을 감안할 때 현재와 같은 인구감소지역의 이민자 정주화 같은 전략보다는 순환형 이민정책과 정주형 이민정책을 지역특성을 고려하여 조화시켜 나갈 필요가 있으며, 지역이민정책에서 지방정부의 역할을 이민자의 지역사회통합이라는 관점에서 접근할 필요가 있다. 4. 비수도권과 수도권 간 고용격차 이 장에서는 2008년 글로벌 금융위기 이후 나타나고 있는 수도권과 비수도권 간 고용격차를 분석하였다. 주요 분석결과는 다음과 같다. 첫째, 수도권과 비수도권 양 지역에서 주요하게 고용 증가를 이끈 산업은 사회서비스업과 생산자서비스업이다. 둘째, 직업별로 이 기간에 고용 증감 패턴을 보면, 수도권과 비수도권 모두 관리ㆍ전문ㆍ사무직 비중과 단순노무직 비중이 증가했지만, 그 증가 폭은 수도권이 비수도권보다 더 컸다. 셋째, 경제활동인구조사에 따른 임금 근로자 대비 지역별 비정규직 비중을 보면, 이 기간에 비수도권 비중이 수도권보다 더 크다. 넷째, 2015~2022년 기간에 대해 지역 제조업 고용변동이 전체 고용변동에 미친 효과를 분석한 결과에 따르면, 제조업 고용감소는 해당 지역의 상용직 고용률을 떨어뜨리며, 비수도권에서 부정적 고용효과가 더 크다. 다섯째, 근로자의 지리적 (순)이동은 특히 비수도권의 상용직과 임시ㆍ일용직 고용의 수급 조정에 도움을 주는 것으로 보인다. 대졸자 증가, 즉 교육과 훈련 투자로 제조업 고용감소의 영향이 일정 정도 완화될 수는 있지만, 숙련의 미스매치, 대졸 청년의 실업 증가, 과잉 학력, 연령구조 변화 등 구조적인 문제로 고용 가능성을 제약한다. 이러한 분석결과로부터 다음과 같은 정책적 시사점을 도출하였다. 첫째, 앞으로의 지역 정책은 비수도권에 이러한 거점을 키우는 동시에 거점 내 중소 규모의 상이한 지역들에 대한 다양한 차별적인 정책을 구사하는 ‘투 트랙(two track)’ 방식으로 수행될 필요가 있다. 둘째, 장소중심의 정책과 사람중심의 정책이 필요하다, 이를 위해 숙련 이동성과 지리적 이동성을 혼합한 구조 재편 정책이 필요하다. 셋째, 첨단기술 편향적인 인지적 숙련 이외에 사회적 숙련, 경험적 숙련 등과 같이 다양한 숙련 역량을 계발하는 것이 필요하고, “협력, 연계, 경쟁 능력을 배양하는 숙련 이동성 제고”가 필요하다. 5. 일자리 변화와 지역산업 연계 고용창출 디지털 시대로 대변되는 4차 산업혁명으로 많은 일자리가 사라지기도 하고 생겨나기도 할 것이다. 일자리를 창출하기에 앞서 정부는 인간과 기술이 협력하는 노동친화적인 디지털 사회로 방향을 제시해야 한다. 기술발달로 일자리가 사라지는 것이 아니라 인간과 기술이 협력할 수 있는 미래 일자리 생태계 모델을 그려보고, 기술 발달을 통해 사회문제가 해결되고 양질의 일자리를 창출할 수 있는 국가적 비전 제시가 필요하다. 또한 이를 실현하기 위해서는 지역특성을 반영하고, 미래 산업을 고려한 지역중심 광역단위 일자리 창출이 전략이 필요하다. 지역기업의 실질적 성장과 산업인력 양성을 지원하기 위해서는 성장단계별 맞춤형 지원도 필요하다. 국내외 산업별 전문가의 참여와 네트워킹 기회 제공, 기업 근로자의 리스킬링(Re-skilling)과 업스킬링(Up- skilling) 프로그램 운영 및 지원 등이다. 미국 실리콘밸리의 선교육 후지불 개념인 ISA(Income Share Agreement) 코딩 부트캠프 또는 코드스테이츠(Code States)사가 운영 중인 선교육을 제공하고 근로자의 취업 후 이익을 공유하는 방법으로의 전환도 눈여겨 볼 수 있다. 일자리가 계속해서 생성되고 소멸되며 새로운 기술역량이 요구되는 현실에서 일자리 창출의 대안으로 자격 있고 검증된 지역 거점대학을 활용하는 것이 가장 현실적일 대안이 될 수 있다. 생산가능인구와 학령인구 감소로 이미 지역대학은 소멸위기에 놓여 있다. 지역대학의 역할은 연구나 교육뿐만이 아니라 산학협력도 강화되어야 한다. 기업과 대학이 공동의 노력으로 개발한 기술을 사업화하고, 동시에 기업이 필요로 하는 맞춤형 인재를 육성하여 취업과 양질의 일자리 창출에 기여해야 한다. 이에 지역대학 산학협력단의 기능을 인재양성, 연구개발, 기술사업화 등으로 통합적인 역할 제시가 필요하다. 디지털 사회로의 변화에 적합한 일자리를 창출하는 직접적 주체는 기업이다. 산업 변화를 빠르게 인식하고 개별 기업에 필요한 방향으로 직무체계를 재편해야 한다. 운영하는 기업의 생존과 도약을 위해 어떤 직무가 필요하고 어떤 직무를 강화하고 변경해야 하는지 빠르게 파악하고, 이에 적합한 인력을 채용하거나 배치해야 한다. 구직자와 재직자에 대한 직무역량 관리는 기업 성장을 위해서도 내부직원 동기부여를 위해서도 바람직하며, 또한 일자리 창출을 위해 기업이 수행해야 할 책무이다. 조직에서의 경력 성장도 회사가 정한 패턴이 아니라 개인이 다양한 경험을 통해 확대될 때 효과성이 증가한다는 점을 인식할 필요가 있다. 6. 지역 소기업들의 집단적 전문화의 길 이탈리아 산업지구 모델은 특정 산업, 업종, 제품을 생산하는 소기업들이 다수 지역적으로 집중되고 전문화되어 혁신, 생산성 증가, 시장 개척, 사업서비스 제공 등을 함으로써 지역의 산업경쟁력, 지역고용을 유지해 온 기본 바탕이 되었다. 에밀리아-로마냐의 산업지구 사례를 보면, 한국의 지역산업과 고용창출 정책을 지역에 존재하는 중소기업을 중심으로 내재적 발전을 지향하여 전개할 필요가 있다는 것이다. 각 지역에서는 제조업만이 아니라 지역의 지리적, 문화적, 역사적 자산과 입지 등을 살려서 서비스업, 관광산업 등도 상호모방과 획일화가 아니라 이렇게 지역적인 전문화를 통해서 발전을 모색할 수 있다는 것이다. 또한 소기업들의 집단적, 지역적 전문화를 통한 업종별, 제품별 발전과 혁신을 통해서 업종, 제품을 업그레이드하면서 생산성과 품질을 크게 높여서 새로운 시장을 개척하고 소득을 높일 수 있게 된다. 이를 바탕으로 이들 업종, 제품생산에 종사하는 자영업자나 근로자들의 소득을 높일 수 있게 되면 좋은 일자리 창출 및 유지가 가능하고, 지역에서 청년들이 머무를 수 있는 근거가 되기 때문에 지역소멸과 축소에 대한 가장 적극적인 대응이기도 하다. 그동안 지역에 존재하는 수많은 자영업자, 영세기업, 소기업들도 시장을 잠식해 오는 대기업, 대기업과 관련된 지사, 프랜차이즈, 온라인 판매에 밀려서 점차 위축되고 축소되어 몰락의 길을 걸어갈 수밖에 없는 것이 아니냐는 비관적 전망에서 벗어나기 어려웠다. 그러나 지역의 잠재적 발전가능성을 가진 소기업들의 집단적인 전문화를 통한 내재적 발전전략은 새로운 발전과 생존 전망을 제시하고 있다는 점에서 대안적인 발전전략으로서 큰 의미를 가질 수 있다. 이런 노력은 두 가지 방향에서 동시에 진행될 필요가 있다. 하나는 지역적으로 제품과 업종 클러스터들에 속해 있는 소기업 그리고 자영업자까지 포함하는 지역 업종별/제품별 협회 등을 조직하여 스스로 소기업, 중소기업이 안고 있는 규모 경제의 불이익을 극복하기 위해서 노력할 준비를 해야 한다. 다른 하나는 지방자치단체들이 독자적인 산업정책, 혁신정책 수단을 마련하여 자기 지역에 존재하는 제품과 업종의 잠재적 클러스터를 그 지역의 협회 등과 협력하여 혁신하고 전문화할 수 있는 세부적인 방안을 마련해야 할 것이다. 7. 지역공동체 활성화와 사회적 경제 지역공동체 회복은 우리 사회의 매우 어려운 숙제이다. 캐나다 퀘벡, 이탈리아 로마냐, 스페인 몬드라곤, 영국 프레스턴 등은 지역공동체와 사회적경제 간 조화를 이룬 성공 사례들이다. 하지만 우리 사회가 직면하고 있는 특히, 대다수 비수도권 광역도의 중소도시가 경험하고 있는 것은 지역공동체 붕괴의 가속화이다. 여러 정권에서 다양한 정책들을 추진해 왔고 사회적, 경제적으로 지역공동체를 회복시키고자 했지만 사회 변화의 흐름은 더 강하게 반대 방향으로 움직이고 있다. 캐나다 매니토바 사례처럼, 시장 자본주의 사회에서 지역공동체 회복은 공공정책의 개입을 필연적으로 요구한다. 이를 위한 정책의 방향은 ‘지역사회 발전을 위한 사회적 네트워크’ 구축에 초점을 두어야 한다. 사회적경제 조직이나 주민조직들은 민간기업과 달리 영리만을 추구하지 않고 그 활동이 궁극적으로 지역사회의 발전에 목표를 두고 있기 때문에 지역사회에서 지역 이해관계자들과 사회적 네트워크가 구축되어야 한다. 매니토바 사례 혹은 많은 서구 사례도 사회적 네트워크(social network)가 중요한 요소임을 밝히고 있다. 사회적 네트워크는 특정한 상호관계에 의해 연결된 개인 혹은 조직에 의해 만들어진 사회 구조로 정의된다. 이들은 네트워크 내에서 인적 상호작용이나 의사소통을 통해 정보를 교환하고, 필요한 자원을 획득하게 되며, 사회적 네트워크의 발달은 네트워킹을 통한 비즈니스 개척, 시민사회의 민주적 참여 및 교육(동료 간 학습모델), 나아가 사회 변화와 사회적 기업가 정신 활성화를 가능하게 한다. 사회적 네트워크는 다양한 지역사회 조직들에 의해 형성될 수 있고, 외부 즉, 지방자치단체에 의해 형성될 수 있다. 지역사회 발전을 위한 사회적 네트워크를 구축하기 위해서는 다양한 이해관계자의 참여와 네트워크 형성(이해 주체 간 신뢰와 협력), 지역사회 발전을 위한 다양한 노력과 도전(사회적경제 조직 간 협력, 융복합을 통한 신규 사업발굴, 지역사회 공헌, 시민사회 공동체 의식 교육 및 청년층 신규벤처 등)이 성공적으로 이루어질 수 있는 기반이 될 수 있다. 또한, 매니토바 사례는 지역 사회적경제가 자금조달 다변화를 위해 투자기금, 대출기금, 사회책임 공공조달, 기부 등을 활용하면서 수익 채널을 확대코자 해왔음을 알 수 있다. 이는 여러 해외사례에서도 거의 유사한 모습을 보이고 있다. 이는 공공의 노력뿐만 아니라 지역 민간의 자발적 노력 또한 병행되어야 한다는 것을 의미한다. 우리나라 지역사회는 아직 이 영역이 매우 취약한 현실이다. 지역사회 발전과 지역공동체 위기극복을 위한 민관 협력 기금 조성, 공공조달 시장의 제도적 개편 등이 필요할 것이다.

요 약 i 제1장 서 론 (이규용) 1 제1절 연구 배경 및 연구내용 1 제2절 주요연구 결과와 정책 시사점 5 제2장 장소 기반 고용정책의 이론과 평가, 그리고 시사점 (전병유) 32 제1절 연구 배경과 목적 32 제2절 장소 기반 고용 정책 현황 34 제3절 장소 기반 고용정책에 대한 이론적 논거 43 제4절 장소 기반 고용정책에 대한 평가 52 제5절 소 결 59 제3장 인구구조 변화와 지역고용전략 (이규용ㆍ신운철) 65 제1절 서 론 65 제2절 노동공급구조 변화와 지역노동시장 71 제3절 이민자 공급증가와 지역노동시장 84 제4절 인구변동에 대응한 지역일자리ㆍ이민 정책방향 111 제4장 비수도권과 수도권 간 고용격차 (정준호) 118 제1절 서 론 118 제2절 수도권과 비수도권 간 고용격차 119 제3절 지역 제조업 고용변동이 전체 고용변동에 미친 효과 136 제4절 요약과 정책적 시사점:기존 지역 정책의 성찰 146 제5장 일자리 변화와 지역산업 연계 고용창출 (윤동열) 155 제1절 서 론 155 제2절 기술변화에 따른 일자리 변화 추세 160 제3절 현장인력 미스매치 해소를 통한 산업인재 확충 168 제4절 지역 산학연관 일자리 창출을 위한 정책제언 179 제5절 소 결 187 제6장 지역소기업들의 집단적 전문화의 길:이탈리아 에밀리아-로마냐의 산업지구 사례 (배규식) 189 제1절 문제제기 189 제2절 왜 이탈리아인가? 192 제3절 연구대상지역의 특징 200 제4절 에밀리아-로마냐 산업혁신 생태계와 성과 224 제5절 소결:한국에 주는 정책적 함의 244 제7장 지역공동체 활성화와 사회적 경제:캐나다 매니토바의 지역사회경제개발 사례와 시사점 (전 인) 249 제1절 연구배경과 목적 249 제2절 매니토바 주정부와 지역사회 경제 개발(Community Economic Development) 251 제3절 매니토바 지역사회 경제 개발의 주요 이해관계자 268 제4절 지역공동체 회복과 사회적경제 활성화를 위한 시사점 275 제5절 소 결 285 참고문헌 287