코로나19 이후 경기 회복 과정에서 양적인 고용 성장이 빠르게 진행되었지만, 저소득 노동시장은 제대로 개선되지 않고 있다. 본 연구는 근로능력을 가진 저소득층 지원제도 가운데 취업 저소득 가구를 대상으로 하는 근로장려금, 구직자를 대상으로 한 고용보험 실업급여, 적극적 노동시장정책의 효과를 실증적으로 분석하고, 고용안전망과 저소득층 지원제도 간 연계 방안을 제안한다. 1. 근로장려금의 노동시장 성과 개선 효과 분석 저소득층에 대한 가장 주요한 소득 지원제도인 근로장려금 수급자의 노동시장 실태와 효과를 분석하였다. 선행 연구에서 다루지 않은 질문인, 근로장려금이 수급자의 노동시장 성과를 개선하는지를 한국복지패널자료을 이용하여 실증적으로 분석하였다. 주요한 분석 결과는 다음과 같다. 첫째, 단시간 근로 또는 연중 부분 취업일수록 근로장려금 수급률이 상대적으로 높다. 저소득층이 노동시장에 안정적으로 통합하기 위해서는 근로기간이나 근로시간을 늘릴 필요가 있는데, 수급자의 70%가 평탄구간이나 점감구간에 놓여 있어서 근로장려금이 취업자에게 근로를 늘리는 유인이 미약함을 시사한다. 둘째, 근로장려금 수급자의 30%는 연간 구직활동을 경험한다. 구직경험이 있는 근로장려금 수급자의 60% 내외가 6개월 이상의 비취업을 경험한다. 근로조건부 소득보장제도인 근로장려금으로 대응할 수 있는 실업 위험에 대한 대응이 필요함을 시사한다. 셋째, 취업경험이 있는 근로장려금 수급자의 40% 가까이가 공적 연금에 가입하지 않으며, 고용보험 미가입자도 절반에 이른다. 소득 활동을 하는 근로장려금 수급자에게 당장의 소득 지원도 필요하지만, 실업ㆍ노령 등의 사회적 위험에 대응할 수 있도록 사회보험의 보호를 확대할 필요가 있다. 넷째, 근로장려금이 노동시장 참여를 유인하는 효과는 처치집단을 어떻게 정의하느냐에 따라 달라진다. 그러나 근로기간이나 근로시간을 늘려 근로를 증대하는 효과나 노동시장에서 획득하는 소득을 늘리는 효과는 발견되지 않는다. 더 나은 일자리로 이행할 수 있도록 근로장려금 수급자에게 고용정책적인 개입을 결합할 필요가 있다. 2. 2019년 실업급여 제도 변화가 노동시장에 미치는 영향 분석 최근 실업급여에 도덕적 해이가 심각하게 나타나 재취업 성과를 낮추고 있다는 문제 제기와 함께 실업급여 제도 개편에 대한 논의가 진행 중이다. 개편 논의가 발전적으로 진행되기 위해서는 증거에 기반한 정책 평가가 선결되는 것이 바람직하다. 2019년 10월 보장성을 강화하는 방향으로 실업급여 제도가 개편되었다. 구직급여 지급 기간이 30일 늘어났으며, 구직급여 지급 수준은 실직 전 임금의 60%로 상향되었다. 다만, 구직급여의 하한액은 최저임금의 90%에서 80%로 하향 조정되었다. 본 연구에서는 2019년 실업급여 제도 변화가 실업급여 수급자의 노동시장 행태에 어떠한 영향을 미치는지를 고용보험 행정자료를 이용하여 실증적으로 분석하였다. 이중차분법을 이용하여 소정급여일수의 연장, 구직급여의 임금대체율 변화가 재취업 성과와 재취업의 질에 미치는 영향을 분석하였다. 제도 개선 전후 2년간을 대상으로 하는 이중차분 분석 결과는 2019년 제도 변화가 전체 실업급여 수급자 및 하한액 적용 실업급여 수급자의 재취업 성과를 통계적으로 유의하게 개선했음을 보여준다. 또한 실업급여 제도 변화 후 실업급여 수급자의 재취업 일자리의 질 역시 유의하게 개선되었음을 확인하였다. 다만, 하한액 적용 실업급여 수급자의 재취업 일자리의 질에는 부정적인 영향을 보였으나 통계적으로 유의하지는 않았다. 이러한 분석 결과는 실업급여가 실직자에게 안정적인 구직활동을 지원하여 상대적으로 재취업 일자리의 질을 개선하는 긍정적인 역할을 한다는 것을 시사한다. 3. 저임금근로자의 적극적 노동시장정책 참여 성과 분석 적극적 노동시장정책이 저임금근로자들의 노동시장 성과에 미치는 영향을 실증적으로 분석하는 것을 목적으로 한다. 적극적 노동시장정책이 저임금 일자리 상실자들의 재고용 가능성을 높이는지, 저임금 탈출과 임금 상승에 도움이 되는지를 실증분석하였다. 적극적 노동시장정책 중에서 취업알선서비스, 직업훈련, 취업성공패키지(2021년 국민취업지원제도로 개편)를 대상으로 분석하였다. 이를 위해서 고용보험DB와 보수총액DB를 연계하고 적극적 노동시장정책 정보를 포함한 고용이력DB를 구축하였다. 저임금근로자의 적극적 노동시장 참여 비율은 13.3~13.8% 수준으로 나타나 비저임금근로자의 참여 비율 10.6~10.7% 수준보다 높았다. 저임금근로자가 참여하는 적극적 노동시장정책 중 취업알선서비스의 비중이 가장 컸으며, 직업훈련과 취업성공패키지 순으로 나타났다. 성향점수 매칭(PSM)과 콕스해저드모형을 적용하여 적극적 노동시장정책이 저임금근로자의 재고용에 미치는 효과를 추정하였다. 적극적 노동시장정책 참여자가 미참여자에 비해 1.15배 더 재고용 가능성이 높은 것으로 추정되었다. 취업알선서비스는 1.12배 더 저임금근로자의 재고용 가능성을 높이는 것으로 나타났고, 직업훈련은 1.23배로 추정되었다. 적극적 노동시장정책은 저임금근로자의 재고용에 긍정적인 영향을 미치는 것을 확인할 수 있다. 적극적 노동시장정책이 저임금 탈출에 미치는 영향을 실증분석한 결과를 보면, 참여자의 저임금 탈출 가능성이 미참여자에 비해 낮은 것으로 나타났다. 취업알선서비스에 참여한 경우에 미참여자에 비해 저임금 탈출 가능성이 낮았지만, 직업훈련과 취업성공패키지 참여자는 미참여자에 비해 저임금 탈출에 긍정적으로 작용하는 것으로 나타났다. 이러한 결과는 적극적 노동시장정책이 저임금근로자의 임금 변동에 미치는 분석 결과에도 유사하게 나타났다. 요약하면, 적극적 노동시장정책은 저임금근로자의 재고용 가능성을 높이지만, 저임금 탈출이나 임금 상승과 같은 일자리 질에는 긍정적인 영향을 미치지 못하는 것으로 나타났다. 특히 적극적 노동시장정책에서 비중이 큰 취업알선서비스가 저임금근로자의 재고용에는 긍정적이었으나 재고용 일자리의 질에는 부정적이었다. 이러한 결과는 취업지원서비스가 취약계층 중심으로 이루어지기 때문에 저임금근로자의 재고용 가능성은 높이지만 고용의 질은 높이지 못하는 것으로 해석된다. 반면 직업훈련과 취업성공패키지는 저임금근로자의 재고용과 재고용의 질 모두에서 긍정적인 효과를 확인할 수 있었다. 다만 저임금근로자의 직업훈련과 취업성공패키지 참여 비율이 높지는 않다. 적극적 노동시장정책이 저임금근로자의 고용 성과를 높이기 위해서는 취약계층 중심의 취업알선서비스를 전체 근로자 대상으로 확대할 필요가 있으며, 이를 위해서 전체 일자리를 대상으로 한 구인 정보를 최대한 확보하려는 노력이 동시에 이루어져야 한다. 또한 저임금근로자에게 직업훈련과 국민취업지원제도에 참여할 수 있는 기회를 확대하는 정책적 노력이 필요하다. 4. 저소득층의 고용안전망 수급과 노동시장 성과 분석 근로능력이 있는 저소득층의 실업 위험에 대응하는 가장 대표적인 지원 정책인 실업급여와 취업지원서비스의 정책효과를 한국복지패널을 이용하여 분석하였다. 잦은 취업과 비취업을 경험하는 저소득층 근로능력자의 노동시장 특성을 고려하여 특정 시점의 취업상태가 아닌, 연간 취업기간이라는 동태적 취업상태를 정의하여 연간 7개월 이상 취업 여부를 성과변수로 정의하였다. 또 실업으로 인한 구직활동을 동태적으로 파악하여, 정책 대상으로 볼 수 있는 구직활동자를 정의하여 정책효과를 분석하였다. 주요한 분석결과는 다음과 같다. 근로능력자 가운데 저소득층은 약 10% 수준으로 약 340만 명이 넘는 수준이다. 이 중 연간 취업경험이 있는 경우는 약 180만 명으로 절반이 넘으며, 이 중 약 66%가 연간 7개월 이상 유급 취업상태로 나타났다. 한편 실업의 위험이 있는 저소득층 구직경험자는 2021년 기준 106만 명으로 저소득층의 30%가 해당하는 것으로 나타났으며, 이들의 83%가 연간 취업경험이 있는 것으로 나타났다. 그러나 2019년 이후 연간 취업기간이 6개월 이하인 비중이 빠르게 늘어 절반을 넘어섰고, 7개월 이상 비중은 감소하는 것으로 나타나고 있다. 저소득층의 연간 취업기간이 점차 줄고 있는 경향과 60% 이상이 저소득 일자리인 것을 통해 이들의 노동시장에서의 불안정성이 높아지고 있음을 추론해 볼 수 있다. 저소득층의 고용안전망 역할을 하는 대표적 제도인 실업급여와 다양한 취업지원서비스(직업훈련, 청년인턴, 직장체험연수, 창업지원) 참여 현황을 분석한 결과 저소득 구직경험자의 실업급여 수급률은 10.2%로, 특히 2020년 이후 증가했고 비저소득과 비교해도 수급률이 매우 높게 나타났다. 또 취업지원서비스는 시기별 차이가 있었지만 약 5% 안팎의 참여율을 보였으며, 이 또한 비저소득층이나 근로능력자에 비해 참여율이 높게 나타났다. 정책 대상으로 볼 수 있는 구직경험자의 참여가 상대적으로 높아 이들의 제도성과를 분석하는 것이 타당할 것으로 보인다. 구직경험자의 실업급여 및 취업지원서비스의 취업 성과를 연간 7개월 이상 취업 여부로 분석한 결과, 1년 후 취업 성과에 긍정적인 영향을 미쳤는데 실업급여 수급자가 취업률을 10.4% 높이고, 취업지원서비스 참여는 취업률을 6% 높여 구직경험자에게 두 제도가 취업 이행에 긍정적인 영향을 미치는 것으로 나타났다. 또한 그 효과도 중기적으로 계속되었다. 다만 취업지원서비스는 저소득 취업으로의 이행에 긍정적 영향을 미치고, 실업급여는 비저소득 취업으로 이행하는 데 긍정적 영향을 미치는 것으로 나타나는 결과가 도출되었다. 이러한 결과는 취업지원서비스가 취업률에는 긍정적인 영향을 주지만, 주로 취업지원서비스가 취약계층 중심으로 이루어지기 때문에 저소득 일자리로 이행하는 결과로 볼 수 있다. 이 집단에 제공되는 취업지원서비스의 질적 개선을 통해 질이 좋은 일자리로 이행할 수 있는 방안의 모색이 필요하다. 5. 고용안전망과 저소득층 지원제도 간 연계 근로빈곤 문제를 해결하기 위해서는 노동시장 참여 기간을 늘리고 더 나은 일자리로 이행할 수 있도록 소득 보장과 고용정책을 결합하여 제공할 필요가 있다. 저소득층에 대한 가장 주요한 소득 지원제도인 근로장려금 수급자가 실업 위험에 직면했을 때 취업지원서비스를 받을 수 있도록 근로장려금과 국민취업지원제도 간 연계를 강화할 필요가 있다. 근로장려금 수급 요건은 재산 기준을 제외하면 구직촉진수당 수급 요건과 유사하다. 제2장에서 보듯이, 저소득 가구에 속한 근로장려금 수급자의 40%가 구직활동을 하며, 근로장려금이 더 나은 일자리로의 이행을 지원하는 효과가 부재하다는 점을 고려하면, 근로장려금 수급자가 국민취업지원제도에 참여하도록 유인할 필요가 있다. 두 제도 간 연계는 긍정적인 효과를 기대할 수 있다. 더 나은 일자리로의 이동을 목적으로 하는 국민취업지원제도에서는 재취업에 따른 근로기간 및 근로소득 증가에 따라 근로장려금의 지급액을 줄이고, 단신 가구의 경우엔 근로장려금의 탈수급도 늘어날 것이다. 취업조건부 급여를 제공하는 근로장려금은 노동시장이 악화하면 지출이 줄어들지만, 실업 시기에 개입하는 국민취업지원제도와 연계함으로써 경기순환에 대응한 자동 안정화 역할을 기대할 수 있을 것이다. 근로장려금은 저소득가구의 가처분소득 증가에 기여하였지만, 대부분 생활비로 지출하고 있으며, 실업ㆍ노령 등 소득 상실 위험에 대비하는 기능은 부재하다. 소득상실 위험에 대응하는 사회보장제도에서 사회보험이 가장 큰 역할을 하지만, 근로장려금 수급자가 사회보험에 가입하는 비율은 40%에 머물러 있다. 소득 파악 체계 개선에 따라 사회보험 사각지대를 해소할 수 있는 계기가 마련되었다. 모든 취업 지위를 대상으로 사회보험료를 지원할 경우 재정적인 부담이 크다는 점을 감안하면, 일차적으로 근로장려금을 수급하는 저소득 가구의 취업자에게 사회보험료를 지원하는 방안을 검토할 수 있을 것이다. 매월 소득 신고 체계가 확대됨에 따라 근로장려금의 지급 주기를 단축하여 사회보험료 발생 시기와 지급 시기 간 불일치를 줄여나갈 수 있을 것이다. 장기적으로 개인별 소득을 실시간으로 파악할 수 있는 조세 행정에서 사회보험 적용과 징수를 담당하고, 근로장려금과 연계하는 것이 바람직할 것이다.

요 약 i 제1장 서 론 (이병희) 1 제1절 문제의식 1 제2절 연구의 구성 3 제2장 근로장려금의 노동시장 성과 개선 효과 분석(이병희) 6 제1절 문제의식 6 제2절 우리나라 근로장려금의 개편 과정과 특징 7 제3절 분석자료의 구성 12 제4절 근로장려금 수급자의 특성 13 제5절 근로장려금과 노동시장 성과 개선 여부 24 제6절 요약과 정책적 시사점 30 제3장 2019년 실업급여 제도 변화가 노동시장에 미치는 영향 분석(박진희) 31 제1절 문제 제기 31 제2절 분석자료와 방법 32 제3절 실업급여 수급자격자 현황과 특징 34 제4절 실업급여 제도 변화의 효과 분석 46 제5절 요약 및 함의 55 제4장 저임금근로자의 적극적 노동시장정책 참여 성과 분석 (이시균) 57 제1절 머리말 57 제2절 분석자료 58 제3절 저임금 고용 구성과 탈출 59 제4절 저임금근로자의 적극적 노동시장정책 참여 현황 65 제5절 저임금근로자의 적극적 노동시장정책 참여의 재고용 성과 분석 68 제6절 저임금근로자의 적극적 노동시장정책 참여의 저임금 고용 탈출 효과 분석 74 제7절 요약과 함의 81 제5장 저소득층의 고용안전망 수급과 노동시장 성과 분석(정성미) 84 제1절 연구의 필요성 및 목적 84 제2절 분석자료의 구성 85 제3절 저소득층 및 구직경험자의 경제활동 특성 86 제4절 저소득층의 실업급여 및 취업지원서비스의 참여 현황 95 제5절 저소득층의 실업급여 및 취업지원서비스의 취업 성과 97 제6절 요약 및 시사점 104 제6장 결 론 (이병희) 106 제1절 주요 연구 결과와 시사점 106 제2절 고용안전망과 저소득층 지원제도간 연계 110 참고문헌 119