본 연구는 정인수·김기민(2005.5)의 『청년층의 실업실태 파악 및 대상별 정책과제』 후속 연구이다. 정인수·김기민(2005.5) 연구가 청년층 실업실태를 학력별·성별로 나누어 분석하여 정책 대상의 핵심이 어디에 있는지, 정책은 어떠한 것이어야 하는지를 살펴보았던 것이라면, 본 연구는 정인수·김기민(2005.5) 연구에서 나타난 대학중퇴를 포함한 고졸 이하 청년층 실업의 심각성을 완화하는 정책적 대안 제시에 목적이 있다. 우리나라의 청년실업 문제는 지난 금융위기 이후 계속되어 온 구조적 문제이다. 2006년 상반기의 청년실업률은 8%로서 2000년 이후 몇 년째 8% 내외의 등락을 보이고 있는데, 정부의 청년실업대책에도 불구하고 호전의 기미는 보이지 않고 있다. 청년층 실업률을 국제비교해 보면, 우리나라의 전체 실업률 대비 청년실업률은 2.1배로서 OECD 평균인 1.9배보다 약간 높은 수준이다. 선진국 비교에서는 큰 문제가 없는 것 같지만, 청년실업자수에 구직 준비 중이라는 계층을 포함할 경우 청년 취업애로계층은 70만 명을 넘어선다는 점에서 실제 청년들이 체감하는 실업은 심각하다. 청년실업의 중심은 고졸 이하에 있다. 2006년 상반기의 청년실업의 55%, 곧 19만 5천 명이 고졸 이하이다. 실업률도 고졸 이하가 8.8%로서 대졸 이상의 6.8%보다 높다. 그 나이 또래의 80% 이상이 전문대를 포함한 대학에 진학하고 졸업하는 상황에서 고졸 이하 실업이 적을 것 같지만 실제로는 대졸보다 고졸 이하 실업자가 많은 게 현실이다. 대졸들은 본인이 원하는 직업에 취업하기까지 걸리는 시간이 길다는 문제는 있지만 취업은 하고 있다. 반면에 고졸 이하들은 직업훈련이 부족한 상태에서 열악한 일자리에 취업했다 그만두는 것을 반복하기 때문에 실업상태에 처하는 빈도가 더 높게 나타나고 있는 상황이다(정인수·김기민, 2005.5). 청년실업 문제가 호전되지 않고 있는 것은 그 원인이 구조적인 문제를 갖고 있기 때문이다. 구조적 문제는 크게 다섯 가지로 지적될 수 있다(정인수·김기민, 2005.5). 첫째, 우리나라는 2003년 이후 계속 경기가 좋지 않아 경제성장률이 3～5% 정도에 불과하고, 국내총생산(GDP) 10억 원당 취업자수를 나타내는 고용계수도 2005년에는 1990년의 절반 수준으로 떨어진 것으로 나타나 고용흡수력 둔화가 청년들의 신규입직을 어렵게 하고 있다. 둘째, 같은 나이 또래의 80% 이상이 대학을 졸업하는, 고학력자의 과잉공급이 문제가 된다. 사회가 필요로 하는 고학력 수요는 30%에 불과하니 취업이 쉽지 않은 것이다. 셋째, 학교에서 가르치는 내용이 사회에서 요구하는 학력의 질에 못 미치므로 사회에서는 다른 직장에서 근무한 경력자를 선호하게 되고 따라서 신규 졸업자는 취업기회가 감소되고 취업 소요기간이 장기화되고 있다. 넷째, 직업훈련을 공공부문보다는 민간부문의 자율에 맡기는 현재의 추세 때문에 공공부문에서의 지역별 직업훈련 수요에 맞춘 투자가 부족할 뿐만 아니라 민간부문이라 할지라도 개발시대와 같은 대기업에서의 자체 직업훈련도 충분하지 않는 현실이 문제가 된다. 다섯째, 취업정보 제공과 직업알선과 같은 고용서비스도 선진국에 비해 크게 부족하다. 이와 같은 구조적 문제 때문에 청년실업은, 정부의 특별법 제정(2004년 3월), 청년고용촉진대책(2005년 1월)을 통해 매년 6,000억～7,000억 원의 예산 투입에도 불구하고 호전의 기미를 보이지 않고 있는 것이다. 대졸자의 취업난이 가중되자 이들은 고졸 이하 직업으로 하향취업을 하고 있으며, 이로 인해 가뜩이나 올바른 직업훈련을 받지 못한 고졸 이하 청년들의 일자리는 상대적으로 더 줄어들고 있는 상황이다. 본 연구는 2005년 12월 노동부 고용정책심의관실의 고졸 이하 청년층 고용촉진대책 태스크 포스(T/F) 팀의 가동을 계기로 T/F팀 작업과 동시에 진행되었다. 본 연구의 각 장은 본 연구의 주 저자인 정인수?남재량 두 사람이 T/F팀의 일원으로 참가하면서 발표한 고졸 이하 청년층 실업 현황과 고졸 이하 청년층 실업 원인분석, 고졸 이하 청년실업자 면접조사를 통한 실업정책의 문제점과 그들의 요구사항, 선진국의 청년실업 현황과 대책 등의 순서로 구성되어 있으며, T/F팀 작업의 결과인 2006년 4월 20일의 정부 ?고졸 이하 청년 고용촉진대책?을 포함한 기존 정부 청년실업대책에 대한 평가, 그리고 정부 고졸 이하 청년실업대책에 대한 보완 정책과제를 결론으로 제시하면서 마무리되고 있다. 2006년 4월 20일의 정부 「고졸 이하 청년 고용촉진대책」은 본 연구의 초반 작업의 성과가 내용이 반영된 결과이며 T/F팀의 논의 결과와 정부 관련부처 협의를 거쳐 발표된 것이다. 청년실업은 앞에서 지적한 구조적 문제가 주된 원인이므로 정부의 대책만으로 구조적 문제를 해결하기에는 현실적으로 한계가 있다. 정부의 대책은 전국적으로 수행되어야 할 중앙에서의 대책이 주류를 이루고 또한 직접적으로 정부 차원에서 수행하여야 할 대책이 주류를 이루기 때문에 지역별 청년실업의 해결 방안은 담기 힘들고 선진국들에서 나타나는 지역협의체를 통한 간접적 방식의 대책은 포함되기 힘들다는 문제점을 내포하고 있다. 본 연구의 결론에서는 이러한 정부 대책을 보완할 수 있는 지역별 및 간접적 대책을 포함한 다양한 대책을 제시함으로써 청년실업의 구조적 문제를 해결할 수 있는 대책을 제시하는 것에 초점을 맞추고 있다. 연구 내용을 장별로 요약하면 다음과 같다. 제Ⅱ장은 고졸 이하 청년층 실업의 현황을 살펴보고 있다. 고졸 이하의 학력을 가진 청년 실업자가 전체 청년 실업자의 60%를 넘을 뿐더러 이들의 실업률도 가장 높다. 따라서 이들에 대한 특별한 관심이 필요하다. 이 부분은 정인수·김기민(2005)에서의 분석 결과와 일치한다. 아울러 고졸 이하 청년 실업자의 대부분은 고졸 학력자이다. 그런데 ‘고졸’이라는 학력 분류 속에는 대학 재학, 대학 휴학, 대학 중퇴도 모두 포함된다. 고졸이 이렇게 다양한 학력 특성을 가지므로 이들의 실업에 대해서도 보다 자세히 분류하여 분석할 필요가 있다. 실제로 순수 고졸, 대학 재학, 대학 휴학, 대학 중퇴에 따라 참가율, 실업률, 고용률, 비정규직 비율, 임금 등이 크게 달라진다. 이에 따라 제Ⅲ장은 고졸 집단을 이러한 네 집단으로 세분하여 분석하고 있다. 제Ⅲ장은 고졸 이하 청년실업의 원인을 밝히고 있다. 동태적인 측면에서 볼 때 실업률은 이직률과 입직률 등과 같은 유량변수들에 의해 결정된다. 따라서 이러한 유량변수들을 측정하면 고졸 이하 청년실업의 원인을 파악할 수 있다. 학력을 세분하여 유량변수들을 측정한 결과 세분된 학력집단별로 실업의 원인이 상이하게 나타나, 고졸 이하 청년실업자라 하더라도 학력집단별 특성에 따른 구체적 정책으로 구현되어야 할 것임을 보여준다. 구체적으로 고졸(순수) 및 대학 중퇴 집단의 실업률이 대졸(순수)보다 높은 것은 이들의 빈번한 이직 때문이다. 고졸(순수) 및 대학 중퇴 집단과 대졸자들 사이의 분석 결과를 비교하면 입직률 면에서는 차이가 없으나 이직률이 고졸(순수)과 대학 중퇴 집단에서 높게 나타난다. 이직률이 높게 나타난다는 것은 일자리와 근로자의 불합치(mismatch)에 의한 부분이 크다. 즉 취업하더라도 본인이 원하는 일자리에 취업을 못하고 있기 때문으로 해석될 수 있다. 이와 같은 해석은 제IV장의 고졸 이하 미취업자들에 대한 면접조사 결과에서 확인된다. 따라서 고졸(순수)과 대학 중퇴 집단에 대한 정책은 취업정보 제공 확대와 함께 직업훈련을 통한 취업능력제고가 필요함을 시사한다. 대학 재학 및 대학 휴학 집단은 이직률도 높지만 입직률 또한 높다. 이는 일자리-근로자 불합치 때문이라기보다는 이들의 노동시장 참여 특성, 즉 일시적인 필요나 계절적 요인 때문으로 보아야 할 것이다. 이들의 노동시장 성과는 매우 열악하므로 이 집단에 대해서는 파트타임 근로 활성화와 함께 최저임금 준수 여부 등에 대한 노동시장 모니터링 강화도 중요 정책의 하나임을 시사한다. 마지막으로 중졸 이하 실업자의 60% 이상이 고등학교 중퇴자들이다. 이들에 대해서는 청년 취약계층의 차원에서 정책적으로 접근하는 것이 바람직할 것이다. 제IV장의 고졸 이하 청년층 미취업자에 대한 면접 결과에서 나타나는 중요 과제로는 네 가지가 지적된다. 먼저, 정부의 실업대책에 대한 홍보가 부족하다. 이를 위해서는 대다수의 구직자들이 취업정보를 얻기 위해 접근하는 인터넷 사이트인 ‘취업’, ‘알바’, ‘잡(job)’과 같은 포털 사이트와 연계하여 노동부의 실업정책을 다루는 사이트가 같이 검색되게 한다든지 혹은 유명 취업 사이트에서 팝업(pop-up)을 통해 실업정책을 알리는 것도 고려할 수 있을 것이다. 둘째, 직업훈련의 다양성과 질을 높이고 기능사 자격제도를 정비할 필요가 있다. 직업훈련의 다양성이란 직업훈련 분야, 훈련시간, 훈련기간의 다양성을 말한다. 고졸 이하 청년 미취업자는 현실적으로 소득을 벌면서 훈련을 받아야만 하는 입장이다. 이런 입장을 고려하여 훈련시간을 현재와 같은 온 종일 훈련이 아니라 오전이나 오후에만 훈련하는 파트타임 훈련이 필요하다. 훈련 분야나 훈련기간도 같은 의미에서 다양하게 지역 특수성에 맞추어 제공되어야 한다. 직업훈련의 질 제고 부분은 강사나 강의 내용이 노동수요에 뒤떨어진다는 것이 면접자들의 하소연이다. 기능사 자격제도 정비도 필요한데, 이는 현재의 기능사 자격이 너무 남발되고 현실 수요와 동떨어져서 자격증을 따도 현장에서는 대우를 받을 수 없다는 점 때문이다. 셋째, 고교 실업 교육의 수정이 필요하다. 실업계 고교라 할지라도 받은 교육으로는 현장의 수요에 맞지 않으므로 내실 있는 투자가 필요하다는 것이다. 넷째, 고졸 이하자들의 취업정보 확충을 위한 제도적 보완이 필요하다. 고졸 이하자들의 구직정보는 대졸과 같이 학교취업센터에서도 얻을 수 없으므로 고용지원센터에서의 고졸 이하자들에 대한 취업정보 및 직업상담 코너가 내실 있게 정비되어야 한다. 제V장의 선진국 4개 국의 청년실업대책에 대한 분석은, 영국과 일본의 제도에 우리가 참고할 만한 제도들이 많다는 것과, 프랑스와 이탈리아의 경우는 본받을 만한 제도 자체보다는 제도 수행 과정에서의 문제점과 노동시장 전체적 측면에서 시사하는 바가 있다는 사실을 보여준다. 영국의 뉴딜정책은 고졸 이하 청년실업자들에 대한 취업정보제공이나 직업상담을 개인별로 특화하여 제공하는 것이어서 고졸 이하 미취업자 면담 결과가 시사하는 과제들을 해결하는 데 중요한 모델이 된다. 일본의 청년실업정책의 2대 축인 직업훈련(일본식 듀얼 시스템)과 취업지원정책은 우리나라 고졸 이하 청년실업에도 그대로 적용될 수 있다. 일본의 듀얼 시스템은 고졸 이하자들을 주대상으로 직업훈련을 5개월, 1년, 2년 코스로 다양하게 제공하고, 훈련방법도 1주당 2일은 교육기관에서의 학습, 3일은 기업 현장에서의 실습을 제공함으로써 한 사람의 직업인을 육성하는 정책이다. 수행기관도 학교, 기업, 업종별 단체 등에 맡김으로써 지역과 노동시장 수요에 좀 더 부합하도록 실시하고 있다. 일본의 청년고용 트라이얼(trial) 제도는 우리나라에서 한시적으로 운용되고 있는 청년 신규고용촉진지원금과 유사한 제도이다. 청년고용시 기업에 보조금을 지원하는 제도인데 효과가 상당하여 프리타 취업률 제고에 효과가 있다고 하므로 우리나라의 청년 신규고용촉진지원금제도의 연장을 고려해 볼 수 있는 모델로서의 가치가 있다. 프랑스의 경우는 과도한 청년 취업 보조금제도가 오히려 악영향을 미치고 있음을 보여준다. 프랑스의 경우 2년 넘게 보조금을 지원하므로 보조금을 지원받는 청년에 대한 낙인효과로 인해 비정규직인 사회적 일자리로부터 정규직으로의 전업이 오히려 방해받고 있고, 보조금이 사중효과로 인해 사회적 낭비가 되고 있다는 점은 우리로서도 참고해야 할 사항이라고 판단된다. 이탈리아의 경우는 정규직 노동시장의 경직성이 청년층의 취업에 부정적으로 작용하고 있다는 측면에서 노동시장의 유연안정성 제고가 청년실업대책으로서 중요한 기반이 됨을 시사한다. 제VI장의 기존 정부의 청년실업대책 평가를 요약하면 다음과 같다. 2006년 4월 20일의 「고졸 이하 청년층 고용촉진대책」 이전의 2004～2006년 정부 청년실업대책을 평가하면 고졸 이하 청년대책인 실업대책사업은 전체 사업 중 20% 내외에 불과하여 대부분의 기존 청년실업대책사업이 대학 재학 또는 졸업 이상 청년층에 중점을 둔 사업으로 판단되며 고졸 이하 대책이라 할지라도 수행의 주요 창구 자체가 대학이었기 때문에 실제로 고졸 이하자가 접근하기에는 한계가 있다. 정부의 2006년 4월 20일 「고졸 이하 청년층 고용촉진대책」은 전체적으로 볼 때 2006년 이전의 청년층 실업대책에 비해 고졸 이하 대책으로서는 크게 향상된 것으로 평가할 수 있다. 이 대책은 기본적으로 직업진로 지도 취약 및 노동시장 정보 제공 부족 문제를 해소하기 위해 취업지원서비스를 적극적으로 제공하고, 실업계 고교 및 비진학 청소년 및 중도탈락자에 대한 지원을 강화하는 동시에 기능인력 양성을 통해 중소기업으로의 입직을 유도하는 것으로 요약할 수 있다. 본 연구의 제III장에서 제기된 청년실업 대상 집단을 고졸(순수) 및 대학 중퇴자, 대학 재학 및 휴학, 중졸 이하로 나누어 대책을 수립하자는 부분도 실질적으로 반영되고 있다. 고졸(순수) 및 대학 중퇴자 그룹과 중졸 이하 그룹에 대한 정책이 2006년4월20일 대책에서 종합적으로 반영되고 있다. 고졸(순수) 및 대학 중퇴자 그룹에 대한 대책은 취업지원서비스의 적극적 제공과 기능인력 양성을 통해 중소기업으로의 입직을 유도하는 것으로 강화될 수 있으며, 중졸 이하 그룹 대책은 비진학 중도탈락 취약계층 대책, 중소기업 근로환경 개선 및 취업지원 강화로 상당부분 해결된다. 대학 재학 및 휴학 그룹에 대한 정책은 취업 자체가 상용 정규직으로 취업하자는 것보다는 파트타임 취업이나 일시적 취업으로 학비나 생활비 일부를 벌자는 목적이 강할 것이므로 파트타임 취업 활성화나 취업정보의 확충 등 일반적 청년실업대책이나 노동시장 인프라 구축으로 해결될 수 있는 부분이다. 한편 고졸 이하 청년실업자 면담 결과에서 밝혀진 고용서비스 및 노동시장 정보에 대한 홍보 강화 요구는 2006년4월20일 대책에서 고용안정센터 내 고졸 이하 청년층 코너 신설과 ''청소년 Work-net''에 고졸 이하 비진학 청년층을 위한 구인·구직 관련 자료실의 별도 운영, ''청소년 Work-net''을 네이버, 다음 등 민간 포털사이트의 아르바이트 검색 코너와의 연결 추진하는 방안으로 구체화되었다. 또한 산업 수요에 직결되는 특성화고 대폭 확대 부분도 노동시장 수요에 고졸 이하 학력자의 취업능력제고에 일조할 수 있는 방안이며, 중소기업청에서 현재 실시하고 있는 공고?기업연계형 인력양성 프로그램을 확충하는 것도 같은 맥락으로 이해된다. 또한 고교 2학년을 마치고 중도탈락한 자가 한국폴리텍대학 1년과정을 이수한 경우 고등학교 졸업자와 동등의 학력을 인정함으로써, 직업훈련을 통해 국가 기간산업 분야 기능인력으로의 양성을 유도하는 방안도 고졸 이하 청년들에 대한 노동시장 진입을 보다 용이하게 할 수 있다. 청년실업은 구조적 문제이기 때문에 정부의 매년 계속되는 정책 제시와 예산 투입에도 불구하고 호전의 기미를 보이지 않고 있는 것이며, 구조적 문제이기 때문에 정부의 직접적 정책이 아닌 지역주민들이 나서서 해결할 수 있는 간접적 해결방안의 확충이 필요하다. 정부의 고졸 이하 청년층 고용촉진대책(2006.4.20)을 보완하고 구조적 문제를 해결할 수 있는 정책의 기본 방향은 크게 여섯 가지이다. 첫째, 고졸 이하 청년실업과 중소기업 인력난을 연결하여 함께 해결하는 방향으로 나가야 한다. 둘째, 지역별 노동시장 분석과 지역 업종별 직업훈련 시스템의 구축으로 지역이 필요로 하는 인력수급을 원활히 하자는 것이다. 셋째, 기존의 정부 청년실업정책의 근간이 되고 있는 학교를 중심으로 한 정책 수행보다는 학교를 떠난 미취업자를 대상으로 한 정책 수행에 초점을 맞추자는 것이다. 넷째, 청년실업대책의 수행기관의 다양성을 높이자는 것이다. 기존의 정부 청년실업대책은 해당 부처에서 직접적으로 수행하는 대책이어야지만 실적으로 내세울 수 있기 때문에 정책 적용방식 및 수단의 한계가 나타날 수밖에 없었다. 따라서 이러한 한계에서 벗어나 민간부문이나 지역파트너십에 의한 기금의 집행이라는 간접적인 방법을 통하는 비중을 높이자는 것이다. 선진국의 경험에서 볼 때도 이 방법은 지역의 문제를 해결하는 효율적 방안의 하나로 판명되었다. 다섯째, 고용서비스 인프라 구축에 대한 투자 부분이다. 고졸 이하 청년실업자가 느끼는 가장 큰 애로사항은 구인 정보이기 때문이다(정인수, 2005). 여섯째, 중소기업의 근로환경 개선이다. 고졸 청년실업자를 수용할 수 있는 현실적인 대안이 중소기업이지만 근로환경 부분에 대한 거부감이 취업에 애로사항으로 작용하기 때문이다. 기본 정책방향에 상응하는 구체적 정책과제는 본문을 참고하기 바란다.

Ⅰ. 서론 = 1 Ⅱ. 고졸 이하 청년층 실업현황 = 5 1. 학력집단별 실업 현황 = 5 2. 청년 고졸자의 세부학력 분포 = 12 3. 종합 = 16 Ⅲ. 고졸 이하 청년층 실업의 원인 = 18 1. 학력집단별 실업 현황 = 5 2. 청년 고졸자의 세부학력 분포 = 12 3. 종합 = 16 Ⅳ. 고졸 이하 청년층 실업자 면접 결과 = 27 1. 조사 개요 및 참여자 분포 = 27 2. 면접 결과 = 28 3. 시사점 = 35 Ⅴ. 선진국 청년실업대책 = 39 1. 영국의 청년실업대책 = 40 2. 프랑스의 청년실업대책 = 52 3. 이탈리아의 청년실업대책 = 62 4. 일본의 청년실업대책 = 73 5. 종합 및 시사점 = 86 Ⅵ. 정부의 청년실업대책 평가와 고졸 이하 청년고용촉진대책 = 89 1. 기존의 정부 청년실업대책사업 평가 = 89 2. 고졸 이하 청년층 고용촉진대책 수립을 위한 T/F팀 운영 = 90 3. 고졸 이하 청년층 고용촉진대책(2006.4.20) 및 평가 = 90 Ⅶ. 요약과 정책과제 = 98 1. 요약 = 98 2. 고졸 이하 청년실업 해소 정책보완의 기본 방향 = 103 3. 정책 과제 = 108