본 연구는《미래한국의 경제사회정책 패러다임 연구(2007)》의 후속 연구이다. 제1차 연구에서는 우리나라의 정책패러다임의 변화 필요성과 변화의 방향에 대해서 검토하였다. 불확실성과 위험이 높아지는 환경하에서 경제사회 시스템의 유연성과 안전성을 높일 수 있는 정책 구성을 모색해 보았다. 제2차 연구인 본 연구에서는 제1차 연구를 좀 더 심화한다는 의미에서 정책의 이론적 토대에 대한 연구와 쟁점이 될 수 있는 개별 정책들을 좀 더 심도 있게 검토하고자 하였다. 제1장에서는 정책패러다임 형성에서 시장과 국가의 기능과 역할에 대해서 간단히 검토해 보았다. 시장극단주의와 국가극단주의가 현실적으로 적합하지 않다는 점을 지적하였고, 시장과 국가의 균형에 기초하여 주체-상황 특수적인 환경을 고려하는 정책패러다임의 구성이 중요하다는 점을 강조하였다. 제2장과 제3장에서는 경제사회정책에서의 국가의 역할과 혼합형 경제조직의 역할에 대해서 이론적으로 검토하였다. 우선 제2장에서는 국가 역할과 관련한 그동안의 논의를 정리하고 현재 한국에서 국가 역할의 재구성을 위해 고려해야 할 원칙을 제시했다. 1980년대 들어서 미국 등 선진자본주의국가에서 시장주의적 접근이 지배했지만 이에 대한 비판도 적지 않았다. 유럽 복지국가가 보여주듯이 국가 역할은 축소되지 않았고 동아시아에서는 경제발전 과정에서도 국가 역할이 긍정적인 측면이 널리 인정되었고, 최근의 지구적 차원의 경제위기로 국가 역할은 새롭게 조명받고 있다. 그러나 이러한 변화를 시장의 후퇴와 국가의 복귀라는 단순한 구도로 이해하는 것은 피해야 한다. 현재 우리는 지난 30년 동안 대부분의 경제사회적 영역에서 시장으로 국가를 대체하려고 하였던 시도가 초래한 위기를 목격하고 있지만, 그와는 반대로 국가로 시장을 전면적으로 대체하는 것이 현재의 위기를 해결하기 위한 바람직한 방안이 될 수 없다는 점은 최근의 역사에서 그리 어렵지 않게 찾아볼 수 있다. ‘국가 대 시장’ 혹은 ‘국가 대 사회’라는 양자택일적 구도를 전제로 하여 정책패러다임을 만드는 것은 많은 문제를 초래한다는 것이 경험적으로 증명되고 있다. 따라서 현 시점에서 필요한 것은 국가와 시장의 관계, 국가의 역할에 대해 더욱 종합적이고 균형잡힌 접근이다. 국가를 단순히 복귀시키는 것(bringing the state back in)이 아니라 국가가 효율적으로 작동(getting the state efficient)하도록 하는 방안을 찾는 것이다. 특히 국가 역할의 설계에서 거시적 모델 설계가 아니라 미시적, 중간 범주의 문제를 같이 고려해서 이루어져야 한다는 점을 강조하였다. 국가 역할은 어떤 일반 모델로 설명하기보다는 정책 영역이 갖는 특성에 맞는 제도 설계가 필요하다는 것이다. 따라서 미래한국의 정책패러다임을 설계하는 데 발전국가모델, 규제국가, 복지국가, 사회투자국가 등의 일반 모델 중 하나를 선택하는 것보다는 문제가 되는 부분이 무엇인지, 그리고 이러한 문제에 대응하기 위한 적절한 모델이 무엇인지를 찾아나가는 과정이 요구되는 것이다. 그 이유는 국가가 어떤 정책 영역에서 어느 수준의 역할을 할 것인가, 그리고 어떤 방식의 국가 개입이 긍정적인 결과를 낳을 수 있는 것인가에 대한 일반 이론이 존재하지 않는다는 점이다. 뿐만 아니라 이러한 한계가 앞으로 어떤 새로운 분석방법이나 모델의 도입을 통해서 극복되기도 어렵다. 왜냐하면 국가가 어떤 공통된 제도적 특징을 갖기는 하지만, 국가가 효율적으로 작동하기 위해서는 많은 상황의존적(context-specific informations) 정보에 의존하여 그 기능 방식이 설계되어야 하기 때문이다. 국가 역할의 설계는 각국이 처한 역사적 조건과 구체적인 정책 영역의 차이에 따라 다르게 이루어질 수밖에 없다. 이러한 접근에 시사점을 제공할 수 있는 방법론으로 후쿠야마를 들 수 있다. 후쿠야마는 국가 역할 설정이나 공공서비스 제공 방법들을 거래량(transaction volume)과 특이성(specificity)이라는 기준으로 구분하였다. 거래량은 서비스의 공급이 얼마나 많은 거래를 요구하는가를 나타내고, 특이성은 서비스의 산출을 감시하고 평가하는 결과적 측면에서의 차이를 나타낸다. 특이성이 높은 거래량은 적은 정책의 경우에 속하는 대표적인 사례는 거시경제정책이고, 특이성이 높고 거래량이 많은 서비스는 교통, 전력, 통신 등의 공공서비스들이다. 우리나라의 경우 국가 역할이 강화될 필요가 있는 영역은 대부분 특이성은 낮고 거래량이 많은 유형에 속한다. 이는 대부분의 시민들의 일상생활에 커다란 영향을 미치면서도 특이성이 낮아 국가 역할의 효과가 객관적으로 평가되기 어렵기 때문에 국가역할과 관련한 논란이 많은 영역이다. 기초교육, 환경, 금융규제 등의 각종 규제, 공공의료 등이 이 영역에 속한다. 우리나라의 경우 이 영역에서 국가 역할의 증가가 예상된다. 이는 한국에서 국가 역할의 설계가 더욱 복잡해질 것이라는 점을 의미한다. 그리고 이를 위해서는 기본적 복지나 공공성을 보장하는 동시에 국가 역할의 확장을 경쟁 및 분권화과 결합시키기 위한 다양한 노력이 필요하다. 제3장에서는 불평등 문제를 격차 문제로 정의하고, 격차 축소의 수단으로 혼합형 경제조직의 역할을 이론적으로 검토하였다. 한국에서의 격차 문제는 1997년 경제위기 이후 심각해지고 있다. 소득격차 이외에 자산 격차, 부문간 격차, 남북한간 격차 등 전방위적으로 격차가 확대되는 추세이다. 격차 문제에 대응하는 전통적 수단은 국가 개입이고, 우리나라에서도 김대중-노무현 정권이 집권했던 기간 동안 격차 해소를 위한 정부의 역할이 증대되었다. 그러나 격차 축소는 정부의 재분배정책에 의해서만 달성될 수 있는 것은 아니고, 자영업, 전통산업, 중소기업 등에서 격차 문제에 대응하는 조직혁신 방안을 마련하는 것이 필요하다. 경제이론에서 조직의 문제는 로널드 코즈나 윌리엄슨 등의 거래비용경제학에서 다양한 자원배분기구의 모형을 구체화하는 방식으로 다루어졌다. 그러나 거래비용경제학의 중요한 한계는 격차와 불평등이 발생하는 현실을 설명하지 못한다는 점인데, 이는 정치경제학적 문제 의식에 의해서 보완될 수 있다. 거래비용경제학에서 전개하는 거버넌스구조 모델에 유통 및 생산 과정의 불평등 요인이 존재한다는 현실을 반영하여 다음과 같이 혼합형 조직의 모델을 구성할 수 있다. 시장이나 기업에 있어서 계약은 항상 대칭적일 수 없다. 계약 관계에는 정보의 비대칭성은 물론 교섭력의 비대칭성이 존재한다. 기회주의 행동에는 기만과 태만이 있다. 가격시스템은 태만을 억제하지만 기만을 부추길 수 있다. 하이어러키는 기만을 억제하지만 태만을 불러온다. 계약 당사자간 교섭력의 격차는 기만의 위험을 증대시킨다. 교섭력의 격차가 너무 작거나 너무 클 때, 태만의 위험이 높아진다. 가격시스템과 하이어러키의 비용 모두에 영향을 미치는 것은 신뢰의 정도이다. 사회구성원의 신뢰나 독립성이 중요해진 경제환경에서는, 당사자간 교섭력 격차가 작은 혼합형 조직이 더욱 경쟁력을 가질 수 있다. 따라서 격차 축소라는 목표와 잘 부합되는 조직 형태로는 협동조합, 사회적 기업과 같은 조직 형태가 된다. 세계화의 진전으로 격차 문제에서 대응하는 장치로는 국가를 넘어선 국가간 공동구조조정 메커니즘의 역할이 중요해지고 있다. 다른 한편에서는 지역발전(local development)이 중요한 문제로 부상하는데, 지역발전의 요소로 협동조합, 기업네트워크와 같은 혼합형 조직이 적절하게 이용될 가능성은 점점 높아지고 있다. 혼합형 조직은 사회적 통합을 위한 지역 형성의 중요한 구성요소가 될 수 있다. 제4장에서 제6장까지는 사회 영역에서 공공정책의 역할과 성격, 방향 등과 관련한 글들을 모아보았다. 제4장은 사회정책의 규범적 기초와 미래 사회정책의 발전방향에 대해서 검토하였다. 우리나라에서 사회지출 규모가 확대되고 사회정책의 비중이 커지면서 사회정책과 경제적 효율성의 관계에 관한 논란이 계속되어 왔다. 성장과 분배의 선순환에 관한 최근 우리 사회의 논의가 그 대표적인 예이다. 따라서 제4장에서는 효율성에 근거하여 사회정책을 정당화하는 데 한계가 있다는 문제 의식하에서 사회정책을 규범적으로 정당화하는 작업이 필요하다는 점을 주장하고, 이때 우선적으로 제시될 수 있는 사회정책의 규범적 가치는 무엇인지를 사회보장정책을 중심으로 제시하였다. 사회정책이 지향하는 규범적 가치에 대한 숙고가 부재함으로 인해 나타나는 문제는 정책적 목표(goal)의 부재, 정책적 목적(target)의 부재, 그리고 나아가 정책의 지속가능성에 대한 제약이다. 특히 최근 헌법재판소의 몇몇 판례는 기본권 보장이나 의무 이행에 대한 보상을 위한 정책이 평등이나 직업 선택의 자유 등 다른 가치와 상충될 경우, 그 취지가 아무리 좋다고 하더라도 더 이상 지속될 수 없음을 보여준다. 사회지출의 지속적 확대와 사회정책의 발전을 위해서는 경제정책의 목표와 구분되는 사회정책의 목표를 분명히 하고, 그것이 개별 법, 제도, 정책 등에서 분명히 명시되도록 하는 것이 바람직하다. 제4장에서는 후생경제학의 이론적 논의에 대한 검토를 통해 기본적 생활의 보장과 평등이란 두 가지 가치를 사회정책의 주요 규범적 기초로 제시하였다. 이때 평등이란 물론 결과의 평등이 아닌 기회의 평등을 의미하는 것이다. 그러나 기회의 평등을 좀 더 적극적으로 해석하여 개인이 통제할 수 없는 요인에 의해 발생한 불평등에 대한 사전적 차단과 사후적 보상을 포괄적으로 의미하는 것으로 이해할 수 있고, 이 경우 많은 사회구성원의 동의를 얻으면서도 사회정책을 통한 국가의 개입 범위는 훨씬 확대될 수 있을 것으로 보았다. 한편 이 두 가지 가치가 사회보장 관련 법에 어떻게 명시되어 있는지 살펴본 결과, 국민의 기본적 생활을 국가가 보장해야 한다는 것은 헌법을 비롯하여 각종 사회보장 관련 법에서 명시되고 있으나 보장의 수준과 관련하여서는 상당부분 행정적 재량에 맡겨져 있다는 사실을 확인하였다. 평등의 구현과 관련하여서는 차별의 폐지라는 소극적 측면과 기회 균등의 실현이라는 적극적 측면을 나누어 생각해 볼 수 있다. 많은 관련 법률이 차별의 폐지에 대해서는 명시적으로 그 가치를 표방하고 있으나 기회의 균등에 대해서는 그 의미와 범위에 대해 적극적 해석을 제시하지 않고 있다. 따라서 향후 사회정책의 발전 과정에서는 기회의 균등이 갖는 적극적 의미를 법적?제도적 장치의 규범적 가치로 삼으려는 노력이 필요하다고 판단된다. 제5장에서는 사회보험에서 시장화의 쟁점을 검토하고 시장의 복지화 문제를 제기하였다. 전통적으로 사회복지 공급은 국가 주도로 이루어졌지만, 1980년대 이후 ‘시장의 시대’에 고령화와 세계화의 진전으로 전통적인 복지국가에 대한 압력이 커지고, 후기산업사회에서 복지 선호의 다기화 현상들이 나타나면서 사회복지 공급에서 국가의 역할뿐만 아니라 시장과 같은 영리부문, 그리고 교회, 지역사회 같은 비공식적 복지공급체계의 역할이 증대되었다. 이는 복지혼합, 복지다원주의라는 이름으로 구체화되었다. 특히 사회보험에서는 노후소득보장과 의료서비스에서 공공부문과 민간부문이 역할을 분담하는 ‘다층체계’가 새로운 복지공급 모델로 광범위하게 받아들여지고 있다. 뒤늦게 산업화와 복지국가를 추구한 우리나라의 상황에서 국가복지 확대전략은 여전히 유효하고 추구해야 할 의미 있는 전략이지만, 정부 예산의 현실적인 제약상 공공부문에 의한 ‘획기적인’ 복지공급전략은 기대하기 어렵고 국가복지가 늘어난다고 해도 고령화?양극화 등의 영향으로 급속히 팽창하는 국민들의 복지 욕구를 충족하기 어렵다는 점과 국가복지 확대전략이 이미 한국의 사회복지 공급구조에서 다수파로 군림하고 있는 영리부문의 중요성을 간과하는 부작용이 있다는 점을 고려하여 재검토되어야 할 것으로 파악하였다. 복지공급구조에서 다수파를 점유하고 있는 민간영리부문의 복지공급구조를 합리화?효율화시키는 과제는 국가복지의 확대만큼이나 전체 국민의 복지 증진에 매우 중요한 의미를 갖는다. 가령 시설수에서 90% 이상을 점유하는 민간의료기관을 ‘공공부문화’하기가 불가능한 상황에서 이들을 시장의 틀 내에서 합리적으로 작동하게 만드는 것이 국가복지의 확대만큼이나 중요한 의미를 갖는다. 이런 의미에서 시장에 대한 무관심 혹은 백안시보다는 ‘시장의 복지화’ 전략을 보다 적극적으로 구사할 필요가 있다. 시장의 복지화는 이미 존재하는 시장공급부문이 효율적 자원배분의 메커니즘이 되도록 공공적 규제를 강화하자는 것이다. 시장부문에 존재하는 복지공급자들을 경쟁과 선택의 원리에 충실하도록 시장의 조건들을 마련하는 것이다. 사회보장의 다층체계의 구축도 시장에 대한 합리적인 사회적 규제를 통해 가능할 것이다. 시장에 의한 복지공급이 합리적으로 작동되도록 하는 것이 ‘시장의 시대’에 사회정책의 중요한 과제이다. 제6장에서는 사회투자정책의 효과성 제고를 위한 사회경제적 환경을 제시하고 이와 관련된 정책과제를 제시하고 있다. 사회투자(social investment)는 세계화와 지식기반경제의 도래 그리고 저출산과 전통가족의 해체 등으로 인해 발생하는 새로운 사회적 위험 구조에 개인의 적응 능력을 키워주기 위한 국가의 개입을 뜻한다. 가능한 한 많은 사람들이 일을 통해 복지를 해결토록 하고, 노동시장의 참여자들이 부단히 상향이동하여 보다 나은 삶을 영위할 수 있도록, 국가가 ‘사람에 대한 투자’를 강화하는 것이 사회투자라 할 수 있다. 이러한 사회투자가 결실을 맺으면 이는 ‘고용률 증가’와 ‘고용구조의 고도화’로 나타나게 됨으로써 결과적으로 사회 전체적인 후생과 잠재성장률의 상승으로 귀결된다. 사회투자가 이러한 효과를 가져오기 위해서는 투입된 재정이 효과적으로 활용될 수 있는 사회경제적 조건과 정책 방향이 설정되어야 한다. 이를 위해 제6장에서는 사회투자를 위한 정책 방향으로 역량형성전략, 근로활성화전략, 사전예방적 투자전략 등을 제시하였고 이러한 정책 방향을 보완하는 정책과제로는 진입하고자 하는 노동시장에 양질의 일자리가 충분히 제공하는 정책, 그리고 교육훈련투자와 취업을 위한 인센티브를 높여주는 정책 등을 필요하다는 점을 밝혔다. 제7장～제12장까지는 세부적인 정책 영역을 검토하는 글들로 구성되었다. 중소기업과 자영업정책, 교육정책, 부동산주거정책, 지역정책 등을 다루었다. 이들 정책 영역들은 앞의 제2장에서 지적하였듯이 거래량이 많고(우리 사회의 중산층과 서민층의 최대 관심 영역) 특이성이 낮은(정책 효과를 판단하고 평가하기가 어려움) 정책 영역들이다. 더욱이 각각의 정책 영역의 특수성에 따라서 시장 환경의 조성과 국가의 역할 설정이 달라질 수 있을 것이다. 따라서 세부적인 정책 영역에 대한 연구에서는 전체를 하나로 일관하는 정책 방향을 도출하기보다는 각 영역에서 최선의 정책들이 무엇인지를 파악해 보고자 하였다. 제7장에서는 중소기업의 장기적 발전전략을 우리나라의 축적체제의 변화와 관련하여 검토하였다. 1997년 금융위기 이후 한국 경제는 경제성장률의 둔화, 소득분배의 악화, 그리고 수출-내수 간의 호순환구조의 소멸 등의 문제를 겪고 있는데, 그 원인은 우리나라 기업들의 투자 유인 감소에서 찾기보다는 중소기업의 취약성에서 찾아야 할 것이다. 첫째, 우리나라의 재벌대기업들은 산업화 시기의 여러 가지 ‘제도적 공백’을 보완하는 데 있어 누리던 상대적 이점이 1990년대 자유화와 민주화의 과정 속에서 서서히 소멸하여 산업의 다각화를 선도하던 역할이 점차 희미해지게 되었다. 둘째, IT산업의 성장, 세계화 및 중국의 부상 등으로 국내 산업간 연관관계가, 특히 대기업과 중소기업 사이에 존재하던 긴밀한 연관관계가 와해되기 시작하였다. 셋째, 이러한 상황에서 중소기업은 수익성 및 생산성에서의 성과가 대기업에 비하여 현저하게 열악하며, 따라서 대안적인 축적의 주체로 자리잡기에는 아직 매우 취약하다. 이렇듯 중소기업이 새로운 성장동력으로서 자리하기 어려운 이유는 과거 성공적인 산업화 과정이 남긴 몇 가지 유산들에서 찾을 수 있다. 첫째, 과거 대기업 중심 산업화전략과 그에 따른 하도급 체계를 중심으로 한 대기업-중소기업 간의 분업관계의 한계가 노정되면서, 우리나라 중소기업의 수출지향성은 최근 오히려 감소하고, 역량 있는 독립 기업의 출현도 어려워지고 있다. 둘째, 대기업 중심의 발전전략은 노동시장에서의 이중구조를 고착화하였고 중소기업이 저생산성-저임금의 악순환에 빠져들게 하였다. 셋째, 외환위기 이후 높아진 거시경제 변동성은 중소기업정책이 쉽게 보호주의적 경향을 띠게 하였고, 그 결과 보호-구조조정 부진이라는 또다른 악순환을 창출하고 있다. 따라서 한국의 중소기업이 미래의 축적체제에서 성장과 분배 양 측면에서 새로운 역할을 수행하기 위해서는 세 개의 난제를 풀어야 한다. 첫째, 과거 하도급 형태의 대-중소기업 간 분업구조를, 대내적으로는 대기업-중소기업 간 및 중소기업간 수평적?협력적 네트워크 형태로 변화시키고, 대외적으로는 중소기업의 글로벌 네트워크에의 참여 구조를 만들어야 한다. 둘째, 고생산성-고임금 선순환구조를 창출하기 위하여 중소기업의 혁신능력 배양과 자체 브랜드화를 통한 고부가가치화 그리고 이중노동시장구조를 완화하는 노동시장정책이 요구된다. 마지막으로, 과거 정부가 직접 중소기업을 대면하는 방식이 중소기업의 도덕적 해이와 역선택을 유발할 수 있으므로, 이러한 위험을 최소화함으로써 보호-구조조정 부진의 악순환에서 벗어날 수 있는 정책방안을 찾아야 한다. 제8장은 외환위기 이후 자영업자들이 처한 거시경제 상황과 노동시장 상황을 살펴보고, 자영업 부문이 왜 점점 어려움에 처해 있는지 그 원인과 대책을 검토하였다. 특히 외환위기 이후 거시경제 변동성이 증가하여 내수에 의존하는 자영업자들의 영업활동 불확실성과 소득 불안정성을 높임으로써 자영업자들을 더욱 어렵게 한다는 점을 분석하였다. 경제의 유연성(flexibility)과 변동성이 확대되면서 적응성과 방어능력이 취약한 자영업 서민계층이 타격을 가장 많이 받아 소득분배도 악화되었다. 미국 금융위기로 한국경제도 장기불황이 예상되는 상황에서 구조조정이 격화되면, 또 한 번 외환위기 때처럼 기업 구조조정 과정에서 퇴출된 대량 실업자들이 준비 없는 상태에서 생산성이 낮은 자영업 부문으로 몰려들어 자원배분의 효율성을 떨어뜨리는 ‘구조조정의 역설’ 현상이 반복될 가능성이 높다. 2008년 여러 부처에 산재하여 있는 자영업자 지원사업 예산규모는 총 5,284억 원이고 융자사업 예산을 제외하면 2,500억 원 수준에 불과하다. 비농림부문 취업자의 약 30%를 차지하고 있는 것을 감안할 때 매우 적은 수준이다. 따라서 자영업자는 임금근로자들과 달리 실업보험과 산재보험의 수급 대상에 포함시키는 사회안전망 정책과 정보 부족, 행정 규제와 자금 부족 문제를 완화하기 위해 교육 및 컨설팅, 서비스 제공, 자영업 창업의 위험을 줄여주기 위한 정책 등이 강화되어야 할 것이다. 제9장～제11장은 교육 문제와 관련된 해외 정책 사례와 정책 대안들을 검토하였다. 제9장에서는 국가 주도의 장기적 교육개혁을 통해서 교육 성과를 매우 높이 유지하고 있는 핀란드 교육개혁 모델을 검토했고, 제10장에서는 고등교육 개혁을 위한 정책대안, 제11장에서는 고등교육 확대를 위한 금융을 통한 재원조달 방안을 검토하였다. 제9장은 핀란드의 초중등 학교와 고등교육 개혁 모형을 정치경제적 관점에서 분석하고 우리의 교육정책에 주는 시사점을 살펴보았다. 핀란드의 높은 교육의 품질과 뛰어난 성과는 PISA 결과에서 나타난 학업 성취도 우수성과 형평성, 높은 고등교육 경쟁력과 사회적 수요 부합도, 언제나 활용가능한 풍부한 고급의 인적자원 등으로 나타났다. 이러한 성과는 오랜 기간 동안 지속되고 있는 핀란드 교육개혁의 산출물이다. 핀란드 교육개혁은 초중등 교육, 고등교육 및 성인교육 전반에서 이루어졌다. 핀란드 교육개혁의 핵심은 초등학교와 중학교 과정이 통합된, 핀란드에만 특유하게 존재하는 종합학교를 창출하는 개혁이다. 1972년 국가기초교육위회 구성으로 시작된 이 개혁은 1991년까지 한 사무국장이 지휘할 정도로 일관성과 비중을 두고 추진해 온 개혁이다. 개혁 이전 독일형 조기 분기모형 교육체제의 부정의성이 지적되면서 사회적 합의를 통하여 핀란드는 모든 아동들이 동등한 양질의 교육을 받을 수 있도록 교육철학, 교육과정, 교사교육과 일대 변화를 추구하였다. 인간의 잠재력에 대한 높은 신뢰와 사회적 구성주의의 적극적 해석이라는 교육철학적 원리에 기초하여 모든 학생들은 동일한 학급에서 동일한 교육을 받기 시작하였고, 또 학습자의 생애능력으로서의 학습능력 고양에 초점을 두어 교육과정은 과거의 분기형 체제에서 학문적 경로를 따르던 학생들의 교육과정 수준 이상을 모두에게 요구하는 수준 높은 내용을 포함하였다. 기존 교사들의 저항을 노사정 협의와 교사들의 동참으로 극복하였고 교사의 자격으로 석사학위를 요구함으로써 교사 능력과 자질을 높였다. 그 결과 핀란드 교사는 사회적으로 존경받는 최고의 전문가 그룹이 되었다. 이 개혁은 교육의 구조, 내용, 품질을 변화시키는 ‘삼지창 교육개혁’으로 불린다. 종합학교는 초등학교, 중학교 과정을 합하여 9년 동안 모든 학생들이 같은 학교에서 양질의 교육을 동등하게 받게 되었다. 고등학교 졸업 시 치르는 대학입학자격시험을 제외한 모든 외부 시험이 존재하지 않게 되었으며 교사와 학생들은 시험성적보다 개별 학생들의 학습 능력을 향상시키는 데 초점을 맞추었다. 학습장애를 갖는 학생들은 개별적으로 학습 지원을 체계화함으로써 개인의 능력이나 가정배경 등과 관계없이 모든 학생들이 자신의 잠재적 능력을 계발하는 기회를 갖도록 노력하였다. 그 결과 학생들의 학교 만족도와 학습 흥미는 높아졌고 PISA 결과 학습 능력이 최고의 수준인 것으로 판명되었다. 후기 중등교육개혁은 1971년 국가직업교육위원회의 구성으로 시작되었고 직업계열 고등교육 교육개혁에 초점을 두었다. 개혁은 논 란의 과정을 거쳐 후기 중등직업교육이 인문계 고등학교에 대한 경쟁적인 대안으로 만들고 직업교육을 통하여도 인문계 고등학생들의 입학자격시험과 같은 동등한 고등교육 입학자격을 부여하는 것이었다. 따라서 직업교육 개혁의 핵심은 지역과 사회의 직업적 훈련 수요와 숙련 수요를 대응하는 데 초점을 맞추면서도 동시에 고등교육과 연계할 수 있도록 하는 것을 배려하였다. 이 개혁은 직업계 고등학교의 교육을 인문계 고등학교에 대한 매력적인 대안으로 만드는 데 일부 한계를 노정했지만 지역 노동시장의 필요와 지역발전에 대응하였고 고등교육과의 연계를 만들어 냈다. 고등교육 체제는 핀란드 산업과 경제발전과 밀접한 관련을 갖고 발전하였다. 1960대와 1970년의 지역 분산적인 균형 발전을 시도한 양질의 대학교육, 1990년대의 지역혁신 거점으로서의 대학개혁, 1990년의 폴리테크닉(polytechnic) 체제 수립개혁은 지역의 산업의 균형발전, 투자주도 경제에서의 혁신기반 경제로의 전환, 지역단위 직업 및 산업관련 숙련형성의 거점 육성과 각기 조응한다. 대학은 중앙정부의 책임 중심으로 그 개혁을 실행하였고 폴리테크닉은 중앙정부와 자치단체의 분담을 통하여 개혁을 실천하였다. 그 결과 핀란드의 대학 지역분권화는 유럽에서도 가장 성공적인 사례로 간주되고 폴리테크닉 개혁은 가장 단기간에 비대학 고등교육을 개혁함으로써 지역 산업과 기업의 숙련수요를 대응하여 혁신체제의 기반을 닦는 데 기여한다. 핀란드 교육개혁 성공의 원천을 국공립 기관과 공공재정 중심의 교육 효율화, 일관된 정책 지도력, 정당한 교육이론, 폭넓고 깊은 전면적인 개혁, 현장 관계자의 참여, 고품질의 실용적 고등교육의 균등한 발전, 신뢰가 높은 건전한 사회로 보았다. 핀란드 교육개혁의 주요한 특징들은 사회적 합의에 기초한 국가의 주도적 기획과 관계자의 광범위한 참여, 정권을 넘어서는 국가 차원의 일관성 있는 개혁, 국가 주도 개혁의 착근 정도에 따른 개별 주체(자치단체, 학교, 대학, 교사 및 교수) 자율화 확대로 볼 수 있다. 이들 요소들을 우리의 교육개혁에서 특별하게 고려할 필요성이 있다. 제10장에서는 지식기반경제 시대에서 대학의 역할이 무엇인지를 규명하고, 질 좋은 일자리 창출에 기여할 수 있는 대학의 질적 수준 향상을 위해 요구되는 제도환경 및 조직적 개선과제와 전략적 방향을 제시하고자 하였다. 최근 우리나라 고용사정의 악화는 지식을 기반으로 하는 서비스산업의 열위가 문제의 핵심이다. 특히 지식기반서비스산업의 저발전은 모방과 따라잡기(catch-up) 전략에 머물러 있는 우리나라 대학의 양적 성장전략이 큰 걸림돌이다. 우리나라의 경우 1인당 GDP수준에 비하여 세계에서 가장 많은 교육비를 지출하고 있음에도 대학교육 및 연구활동의 질적 수준이 다른 나라에 비해 상대적으로 낮은 것은 교육의 질적 향상을 위한 대학 당국과 교수 및 학생들의 노력의 동기를 크게 저해하는 노동시장의 왜곡, 즉 수능점수의 임금프리미엄 효과가 소위 5개 명문대학에 기하급수적으로 상승하고 대학교육의 질적 차이의 임금프리미엄 효과를 압도하는 현상, 그리고 대학생의 적성개발 동기 및 학습동기 제고를 저해하는 대학교육비 조달방법에 의해서 설명될 수 있다. 그리고 대학에서의 연구의 전문화 및 질적 수준의 미흡은 교수들의 연구 동기를 촉진하기 위한 인센티브제도의 미흡, 대학시장의 경직성, 그리고 대학의 품질에 대한 시장 혹은 정부의 평가시스템의 부재에서 설명될 수 있다. 대학교육과 연구의 질적 제고를 위해서는 행정고시제도의 폐지와 연구중심 대학을 표명하는 대학의 학부생 정원의 대폭적인 감축조치, 대학 연구의 전문화와 질적 수준의 제고를 위한 교내외 동료교수의 심사제도, 아웃사이드 오퍼와 카운터 오퍼제도, 학술지 논문게재와 피인용수, 교수들의 대학간 이동기회의 촉진 등의 제도의 국내 도입 가능성 검토, 각 대학의 특성을 반영하여 다원화되고 중층화된 거버넌스구조의 구축을 통하여 민주성과 효율성을 동시에 제고하는 방향으로 대학의 의사결정구조의 변화 등이 필요하다. 전략적인 측면에서는 첫째, 대학을 둘러싼 주체들의 행동 논리의 변화를 가져올 수 있는 제도의 변화와 기존 양적 성장경로 내에서의 제도변화를 구분하고 전자를 강조하는 방향으로 논의가 모아져야 함을 지적하였다. 둘째, 질적 발전경로가 사회 전체적으로 높은 후생을 가져옴에도 불구하고 기존 경로를 온존하게 만드는 원인들인 정보 및 집단행동 조직화의 억제 요인을 해소하고 제도적 중층화 노력을 장려하는 데 정책들이 필요하다고 보았다. 제11장에서는 교육확대를 위한 금융의 역할을 살펴보았다. 우리나라의 경우 대학진학률이 세계 최고 수준의 높은 상황이고 고등교육비 지출에서 정부의 비중이 낮은 상태이다. 또한 사립대학에 취학한 학생이 매우 높으며, 등록금 부담이 높은 현실을 고려할 때 우리나라 등록금 문제를 해결하기 위한 새로운 방안을 모색할 필요가 있다. 무상장학금의 확대나 대출 재원의 확대 등은 재정 부담의 문제, 상환 부담의 문제 등을 안고 있다. 따라서 이에 대한 새로운 대안으로서 소득연계대출에 대해서 자세히 살펴보았다. 향후 우리나라가 이 제도를 도입할 경우 미리 도입한 국가의 사례를 검토하여 조세제도와의 연결 등 선결조건을 충실히 제도화하면서 대학진학률이 매우 높다는 한국적인 상황을 고려할 필요가 있다. 한편 교육의 양적 및 질적 확대는 경제성장의 필수적인 요소라고 할 수 있다. 이를 위해서는 교육부문에 대한 정부와 민간의 참여 비중을 적절히 유지하며 정부 재정지원의 효율성을 제고할 필요가 있다. 우리나라의 경우 대학의 자율성이 상당부분 제약되어 있는데(특히 국공립대학) 이는 정부의 재정지원이 클 뿐만 아니라 지원방식에서도 자율성이 제약되도록 운영되기 때문이다. 따라서 선진사례를 참고하여 다양한 성과지표의 개발, 성과중심의 재정지원 등 대학의 자율성과 책임성을 높이는 방향으로 재정운용이 이루어질 필요가 있다. 제12장에서는 우선 지난 20여 년 동안 우리 사회에서 초미의 관심사가 되어 왔던 부동산시장과 거시경제변수와의 연관 그리고 주거 빈곤의 결정요인과 이와 관련된 정책방향을 제시하였다. 우선 외환위기를 전후로 부동산시장의 가격변동과 거시경제적 변수들 간의 시계열적 인과관계를 탐색함으로써 자산투자 결과로서 부동산시장의 가격변동을 이해하는 것이 얼마나 효과적인지를 검토하였다. 실증분석의 결과는 부동산시장에서 금리, GDP 등 거시경제변수의 중요성이 외환위기 이후 특히 커졌고, 부동산가격이 단기적으로 자산선택행위의 변화에 좌우되고 장기적으로는 시장의 기본가치에 의해 영향을 받는 것으로 나타났다. 이는 2000년대 이후의 자산시장의 활황과 그 내부에서의 자산선택행위의 결과가 부동산시장에 큰 영향을 미쳤음을 시사한다. 한편, 주거 빈곤에 관한 실증분석으로 인구의 고령화에 따른 주거 빈곤의 정도가 심화되고 있고, 영세한 자영업자가 다수를 점하고 있는 도소매음식숙박, 개인서비스업과 같은 저차서비스업에 종사하거나 이 분야에 특화되어 있는 지역에 주거 서비스의 질이 양호하지 않으며, 직주분리에 따른 통근인구의 증가가 주거 서비스의 질을 악화시키지만, 더 나은 일자리의 탐색과 우수한 교육기회 및 주거여건의 추구를 위한 인구 유입은 주거 빈곤의 정도를 낮추고 있다는 점, 그리고 개발 압력이 높아서 부동산시장이 활성화되어 있고 주택공급이 충분하고 택지공급이 충분한 지역일수록 주거 빈곤의 정도가 낮다는 점 등을 확인하였다. 부동산과 주거정책에서 일견 완벽해 보이는 정책들 간의 조합이 현실에서 원하는 정책의 성과를 달성하지 못하는 정책 부조화를 해소하기 위한 정책 방향으로 부동산 주거정책에서의 국가의 역할 제고(형평성의 제고), 전달체계의 개선(정책과잉의 해소), 파레토 원칙(두 국민(two nations)의 문제) 등을 검토하였다. 제13장에서는 우리나라에서의 지역정책의 역할과 과제에 대해서 검토하였다. 지방자치가 시행된 지도 15년이 넘었지만, 지역주민들의 삶의 조건은 그다지 개선되지 못하였고, 불행하게도 지역정책에 대한 평가는 긍정적이지 못하다. 그 원인은 지방자치에 대한 무관심과 풀뿌리 민주주의의 어려움, 그 동전의 양면을 이루는 지역사회의 소수 특권적 이익집단의 출현(지배레짐이나 성장연합)으로 보았고, 이를 ‘집합행동의 딜레마(Dilemma of the collective action)’, ‘용의자의 딜레마(Prisoners'' Dilemma)’ 상황으로 설정하였다. 따라서 지역 문제의 해법의 핵심은 지역 주체들의 참여에 있으며 이를 위해 지역 행위주체들의 행위양식을 변화시키는 계기로서 지역 거버넌스의 형성에 있다고 보았다. 지역사회의 다양한 구성원들이 참여하여 이해관계를 조정하고 상호협력을 통해 지역관련 사안에 대한 사회적 합의를 형성하는 과정은 지역 문제의 딜레마 상황이 지닌 문제점을 행위자들 스스로 깨닫고 ‘게임의 규칙’을 바꾸어내는 과정이기 때문이다. 현재까지 지역 거버넌스 형성을 위한 실험들은 그 성과가 없지 않았으나 지역 거버넌스의 정상적 작동을 운위할 수준에는 이르지 못한 것이 현실이다. 지금까지 지역 거버넌스 실험의 한계를 넘어서기 위해서는 무엇보다도 지역 거버넌스의 작동을 뒷받침할 제도적 조건의 정비가 선결과제이다. 지방정부의 의지와 리더십은 지역 거버넌스 형성에 필요조건이다. 그리고 지방정부의 이니셔티브와 리더십을 위해서는 실질적인 지방분권의 강화를 통해 지방정부가 인적?물적 자원을 주체적으로 동원할 수 있고 지역 현안에 관한 의사결정을 주체적으로 내릴 수 있어야 한다. 아울러 지방정부는 조례 제정을 통해 거버넌스의 운영에 필요한 인적?물적?제도적 지원과 관심을 제공해야 한다. 이러한 제도조건의 정비는 집합행동의 딜레마를 풀기 위해 행위 주체들이 스스로 행위 규칙을 만들어내는 것이 가능한 상황을 만들어내는 일이므로 이 문제의 해결 없이는 지역 거버넌스의 성과를 기대하기 어렵다. 다음으로 사회자본을 형성하기 위한 지역단위의 시도이자 지역 거버넌스의 형성 계기로서 지역사회 협약을 고려할 수 있다. 지역사회협약은 지역사회의 다양한 구성원들이 참여하여 이해관계의 조정과 상호협력을 통해 지역관련 사안에 대한 사회적 합의를 형성하고 실행하는 지역 수준의 제도화된 규약이다. 지역 거버넌스의 ‘위로부터의 형성경로’라 할 수 있는 실험들이 과거 정부에서 짧은 기간에 일사분란하게 진행되었지만 실질적인 작동보다 형식적인 설치 수준에 머물렀다면, 이와 별개로 혹은 기존 실험들의 형식적 틀을 활용하되 새로운 내용을 채우는 ‘밑으로부터 자발적인’ 지역 거버넌스 형성경로도 부단히 모색되어야 한다. 특히 새로운 지역사회 대안적 발전을 추진할 지역 거버넌스의 형성계기로서 지역내 행위 주체들에 의한 자발적인 지역사회 협약을 지원하는 포괄적인 정책적 고려가 필요하다.

요 약 ⅰ 제1장 서론:국가와 시장의 패러다임을 넘어서 1 제1부 미래 한국의 정책패러다임에 관한 이론적 연구 11 제2장 국가의 역할에 관한 연구 13 1. 서론:국가, 문제인가가 해결책인가? 13 2. 문제로서의 국가:시장주의적 패러다임과 국가 역할 17 3. 해결책으로서의 국가:제도주의적 패러다임과 국가 역할 23 4. 미래한국의 정책패러다임에서 국가의 역할 28 5. 결 론 39 제3장 격차 문제와 혼합형 경제조직 41 1. 서 론 41 2. 격차 문제의 현상 43 3. 정부의 역할과 그 한계 47 4. 기업의 본질과 격차 문제 51 5. 혼합형 조직의 존재와 형태 55 6. 혼합형 조직과 격차 문제 61 7. 지역 형성과 혼합형 조직 67 8. 요약 및 결론 69 제2부 미래 한국의 사회정책 모델에 관한 이론적 연구 73 제4장 사회정책의 규범적 기초와 발전 방향 75 1. 서론:사회정책에서 규범적 논의의 필요성 75 2. 사회정책의 의의에 대한 실증적 정당화의 한계 77 3. 사회보장정책의 규범적 가치:후생경제학적 논의에 기초하여 85 4. 주요 사회보장제도 관련 법령에서 나타난 규범적 지향 91 5. 결 론 97 제5장 시장의 복지화:사회보험에서 시장화의 쟁점 99 1. 서 론 99 2. 의료와 노후소득의 공급구조:민간부문의 압도적 우위 101 3. 시장화에 대한 개념적 논의 104 4. 국민연금에서 시장화의 쟁점 113 5. 건강보험에서 시장화의 쟁점 118 6. 민간 공급구조에서 경쟁과 선택 125 7. 결론:‘시장의 복지화’가 필요하다 130 제6장 사회투자정책의 효과성 제고를 위한 사회경제적 환경과 보완과제 132 1. 서 론 132 2. 사회투자전략과 정책효과성 제고를 위한 사회경제적 환경 134 3. 우리나라 사회투자정책의 효과성 제고를 위한 보완과제 139 4. 결 론 155 제3부 미래 한국 경제사회정책의 정책적 대안 157 제7장 축적체제의 변화와 중소기업의 장기적 발전전략 159 1. 서 론 159 2. 중소기업 발전:한국 축적체제의 새로운 도전 161 3. 고도성장기의 유산(legacies) 176 4. 당면 난제와 정책과제: 새로운 축적체제를 향한 중소기업 발전방향 187 5. 요약 및 결론 202 제8장 외환위기 이후 한국 자영업의 문제점과 개선 과제 205 1. 서 론 205 2. 외환위기 이후 자영업 부문의 거시경제 환경 변화 206 3. 외환위기 전후 자영업 부문의 변화 211 4. 자영업 지원정책의 문제점과 개선과제 220 4. 결 론 226 제9장 교육개혁의 핀란드 모형:교육개혁의 정치경제 228 1. 서 론 228 2. 핀란드 정치경제의 특징 233 3. 핀란드의 교육개혁 253 4. 핀란드 교육개혁의 교훈 301 제10장 지식기반경제 시대와 대학의 혁신 과제 307 1. 서 론 307 2. 지식기반경제 시대와 대학의 역할 310 3. 신제도경제학의 관점에서 본 한국의 대학 327 4. 한국 대학의 제도적 개선방향과 새로운 경로 창출을 위한 방향 350 제11장 교육 확대를 위한 금융지원방안:고등교육을 중심으로 360 1. 서 론 360 2. 교육과 성장의 관계 및 금융의 역할 361 3. 한국 고등교육 재정의 특징 364 4. 재정 개혁 논의 369 5. 소득연계대출제도의 도입 논의 376 6. 맺음말 385 제12장 1987년 이후의 부동산시장 특성과 새로운 정책방향의 모색 387 1. 서 론 387 2. 1987년 이후의 부동산시장의 가격변동:거시경제변수와 관련하여 388 제13장 한국사회 지역정책의 현황과 과제 436 1. 서 론 436 2. 한국사회 지역정책의 현주소 438 3. 지역문제의 본질과 해법:집합행동의 딜레마(Dilemma of the collective action)와 해결책 445 4. 새로운 지역정책의 모색:지역 거버넌스 451 5. 결 론 458 참고문헌 461